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   筆者曾經(jīng)指出：除了技術(shù)因素，在社會(huì)進(jìn)步的意義上，現(xiàn)代化過(guò)程帶來(lái)的變化無(wú)論如何五彩繽紛千奇百怪，其實(shí)質(zhì)無(wú)非就是確立群己權(quán)界：己域要自由，公共權(quán)力不能越界侵犯公民權(quán)利；群域要民主，公共生活不能被個(gè)人或小集團(tuán)把持、壟斷。現(xiàn)代左、右派的區(qū)別歸根結(jié)底，無(wú)非是在一些模糊領(lǐng)域有不同的權(quán)界劃分主張。但權(quán)界可以游移，群己不能顛倒。如果相反，“公權(quán)”任意侵入私生活，而公共事務(wù)卻由個(gè)人專斷，群域無(wú)民主而己域無(wú)自由，那就要產(chǎn)生大弊了。
    而具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家建設(shè)與國(guó)土整治，本不屬于模糊領(lǐng)域。無(wú)論現(xiàn)代左派還是現(xiàn)代右派，都會(huì)把這種性質(zhì)的決策視之為當(dāng)然的公共事務(wù)，應(yīng)當(dāng)屬于“群域要民主”的范疇。而對(duì)這類事務(wù)發(fā)表自己的觀點(diǎn)，則屬于公民的言論權(quán)利，屬于“己域要自由”的范疇。但是在近年的“治水論爭(zhēng)”中，有人卻提出了治水“靠科學(xué)還是靠民主”的問(wèn)題。他們認(rèn)為治水是個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，不同于一般公共事務(wù)，老百姓不能置喙，應(yīng)該由內(nèi)行的專家根據(jù)“科學(xué)”作決斷，這實(shí)際上就是主張魏特夫式的“專制治水”，或曰“內(nèi)行專制”。而筆者已指出：中國(guó)歷史上雖有專制主義，但并不存在魏特夫所說(shuō)的“治水社會(huì)”。今天想靠“魏特夫體制”來(lái)治水，更是匪夷所思。那么在現(xiàn)代國(guó)家的治水機(jī)制中，“科學(xué)”與“民主”究竟是什么關(guān)系呢？

“無(wú)權(quán)的外行”能否制約“有權(quán)的內(nèi)行”？

    現(xiàn)代國(guó)家的公民對(duì)于技術(shù)性重大公共決策，從地位而言有官民（有權(quán)、無(wú)權(quán)）之別，從知識(shí)而言有專業(yè)、非專業(yè)（內(nèi)行、外行）之別，從意見(jiàn)而言有贊成、反對(duì)（說(shuō)是、說(shuō)不）之別。在邏輯上，這三個(gè)維度可以構(gòu)成8組組合，即：
    1.內(nèi)行、有權(quán)、說(shuō)是；
    2.內(nèi)行、有權(quán)、說(shuō)不；
    3.內(nèi)行、無(wú)權(quán)、說(shuō)是；
    4.內(nèi)行、無(wú)權(quán)、說(shuō)不；
    5.外行、有權(quán)、說(shuō)是；
    6.外行、有權(quán)、說(shuō)不；
    7.外行、無(wú)權(quán)、說(shuō)是；
    8.外行、無(wú)權(quán)、說(shuō)不。
    通常，無(wú)權(quán)者不管說(shuō)是說(shuō)不，都不能直接變成決策。而有權(quán)者則對(duì)決策有重大、直接的影響。但是決策帶來(lái)的后果卻是要無(wú)權(quán)者承擔(dān)的（否則就不稱其為公共決策了），所以上列1、2、5、6之權(quán)需要3、4、7、8授予并且必須接受后者的問(wèn)責(zé)，而且即便后者向前者授了權(quán)，這權(quán)也不能太集中，而必須有制衡。這就是通常所說(shuō)的民主（憲政民主）。
    但是1、2與5、6又有不同。如果有權(quán)者是外行，那么通常人們會(huì)認(rèn)為完全由他做主的決策，無(wú)論“是”還是“不”，出錯(cuò)的可能都很大。所以對(duì)“有權(quán)的外行”進(jìn)行民主制約，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上都會(huì)覺(jué)得應(yīng)該——盡管實(shí)際上能否制約往往是另一回事。
    但是對(duì)于有權(quán)的內(nèi)行呢？不少人實(shí)際上認(rèn)為無(wú)需制約，應(yīng)該由他全權(quán)拍板——因?yàn)樗饶忝靼茁铩Ｈ绻枰萍s，大概也只有3、4，即“無(wú)權(quán)的內(nèi)行”有資格制約他。3制約6，4制約5，固然天經(jīng)地義；3制約2，4制約1，也不難得到證明。然而7、8可以制約有權(quán)者嗎？“無(wú)權(quán)的外行”制約“有權(quán)的外行”，即7制約6，8制約5，或許還不會(huì)有太多爭(zhēng)議，而“無(wú)權(quán)的外行”制約“有權(quán)的內(nèi)行”，亦即7制約2，8制約1，恐怕就要引起爭(zhēng)議了。
    實(shí)際上，7制約2與8制約1，這兩種情況往往同時(shí)存在。例如在怒江開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，政府水電部門(mén)的技術(shù)官僚可以認(rèn)為他在“水電科學(xué)”上是內(nèi)行，如果他以“科學(xué)”為理由決定要開(kāi)發(fā)，不懂水電的百姓有理由制約他嗎？這就是“8能否制約1”。反過(guò)來(lái)講，政府環(huán)保部門(mén)的技術(shù)官僚可以認(rèn)為他對(duì)“生態(tài)保護(hù)”是內(nèi)行，如果他以“環(huán)保”為理由禁止開(kāi)發(fā)，不懂“環(huán)保”的百姓有理由制約他嗎？這就是“7能否制約2”。在怒江之爭(zhēng)中，“科學(xué)主義”與“敬畏自然”雙方分別都有某個(gè)政府部門(mén)和部分老百姓的支持，而且說(shuō)實(shí)話，雙方都力圖以內(nèi)行“專家”的口氣說(shuō)話——“科學(xué)主義”派固然要“科學(xué)地證明”水電的優(yōu)越性和工程的可行性，“敬畏自然”派恐怕也不是只靠“敬畏”，他們要證明該工程確實(shí)破壞環(huán)境，同樣必須用“科學(xué)”（只不過(guò)不是水電科學(xué)，而是“環(huán)境科學(xué)”）的語(yǔ)言來(lái)論證。因此拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，雙方面臨的同樣問(wèn)題是：“無(wú)權(quán)的外行”能否制約“有權(quán)的內(nèi)行”？

為什么“三個(gè)臭皮匠”需要制約“諸葛亮”？

    然而實(shí)際上，這也是一切公共決策（而不僅僅是“技術(shù)性公共決策”）所面臨的根本問(wèn)題。因?yàn)槿魏紊晕?fù)雜一點(diǎn)的問(wèn)題其實(shí)都有內(nèi)行外行之別，而且通常總是內(nèi)行少，外行多，有權(quán)無(wú)權(quán)者中都如此。本來(lái)任何國(guó)家都是無(wú)權(quán)者多，有權(quán)者少。兩相疊加，“有權(quán)的內(nèi)行”就更是少之又少了。如果“內(nèi)行”有權(quán)就能決定一切，世界上大概就沒(méi)有任何事情需要民主（即多數(shù)決定）了。
    例如打仗，至少對(duì)于現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)而言無(wú)疑是高度專業(yè)化的學(xué)問(wèn)，要知己知彼，懂得這仗該怎么打、如何求勝避敗，莫說(shuō)普通百姓缺乏這種判斷能力，就是民選的國(guó)會(huì)議員也不會(huì)比將軍們更內(nèi)行。如果已經(jīng)在打仗，國(guó)家自然會(huì)派將軍（而不是民選議員）去領(lǐng)兵。但是不要說(shuō)民主國(guó)家，就是非民主國(guó)家通常也不會(huì)把宣戰(zhàn)權(quán)交給將軍（軍事專家）。為什么？
    這涉及到“究竟為何需要民主”的問(wèn)題。過(guò)去人們（尤其是我們中國(guó)人）常從知識(shí)論角度講民主的必要。“三個(gè)臭皮匠，頂個(gè)諸葛亮”的說(shuō)法就是如此。但這不過(guò)是說(shuō)說(shuō)而已，通常三個(gè)臭皮匠的見(jiàn)識(shí)怎么可能勝過(guò)諸葛亮？！如果以此為民主的理由，民主確實(shí)不值一駁。
    近代民主理論的真正根基是人性局限論。其中既包括智性局限（人難免無(wú)知），更包括德性局限（人難免自私）。筆者曾指出人性局限論不等于“性惡論”，人難免自私不等于人必定自私，更不等于應(yīng)該自私。人難免無(wú)知也不是人必定無(wú)知，更不是人應(yīng)該無(wú)知或不應(yīng)求知。但人性局限論顯然意味著不能把寶押在無(wú)私而且全知全能的“圣賢”之上。
    從德性局限而言，應(yīng)當(dāng)假設(shè)“諸葛亮”也是“經(jīng)濟(jì)人”，如果其權(quán)無(wú)制約他可能侵犯“臭皮匠”們的權(quán)利。所以事關(guān)“臭皮匠”們權(quán)益的事，不能任由“諸葛亮”說(shuō)了算。這主要不是懷疑“諸葛亮”的智力。同樣，軍事專家（將軍）不能擅自宣戰(zhàn)，不是因?yàn)樗欢娛拢牵ㄖ辽僦饕牵┮驗(yàn)槿绻麩o(wú)制約誰(shuí)也沒(méi)有把握他會(huì)為什么而宣戰(zhàn)。怎樣打仗是軍事問(wèn)題，但是否要打仗是政治問(wèn)題，軍事專家不懂。但“政治學(xué)家”是否就行？未必。什么是政治？孫中山說(shuō)：政治就是“眾人之事”，即公共事務(wù)。眾人之事當(dāng)然可以交給你辦，但那需要授權(quán)，得了授權(quán)也不能全由著你的意思辦。在專制國(guó)家得看皇上的意思，在民主國(guó)家得看公眾的意思。“政治學(xué)家”與完全沒(méi)學(xué)過(guò)政治學(xué)專業(yè)的政客，在這點(diǎn)上都一樣。
    同樣對(duì)于“科學(xué)家”也是如此。科學(xué)是價(jià)值中立的，但科學(xué)家未必是價(jià)值中立的。他不僅有價(jià)值偏好，甚至應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)他與常人一樣有利益偏好。即便個(gè)人沒(méi)有，其所服務(wù)的團(tuán)體（如水電或環(huán)保部門(mén)）也是有利益偏好的。如果事關(guān)全體國(guó)民利益的事任由他說(shuō)了算，誰(shuí)能說(shuō)就一定符合全體國(guó)民利益呢？

“內(nèi)行”如何領(lǐng)導(dǎo)“外行”

    更何況即使就智性局限而言，“諸葛亮”也難免。這倒不是說(shuō)他還不夠聰明，難免千慮一失，而首先是說(shuō)許多事情是“理性不及”的。所謂“理性不及”許多人主要從宗教信仰、終極關(guān)懷等方面去理解，其實(shí)這個(gè)概念更深刻的意思是個(gè)性的存在。“子非魚(yú)，安知魚(yú)之樂(lè)”，人們的偏好千變?nèi)f化，父愛(ài)母愛(ài)常常的確是無(wú)私的，并非“經(jīng)濟(jì)人”，但“包辦婚姻”仍有大弊，原因就在于子女的幸福與否只有他們自己知道。即便父母善意無(wú)限，其人生閱歷與知識(shí)，包括對(duì)愛(ài)與家庭的理解也比子女豐富，子女應(yīng)該考慮他們的意見(jiàn)。但父母如果“包辦”，恐怕難免好心辦壞事。“專家”處理公共事務(wù)同樣如此。公眾的偏好是其一個(gè)個(gè)成員偏好的總和，其中那些沒(méi)有“外部性”（即無(wú)涉他人權(quán)利）的偏好屬于“己域自由”，他人，包括眾人與“專家”都無(wú)權(quán)干涉。而那些有“外部性”的偏好如果與多數(shù)成員的偏好沖突，專家也無(wú)從保護(hù)；如果與后者吻合，則構(gòu)成“群域民主”，專家也必須尊重。否則“諸葛好心辦壞事”也是完全可能的。
    這里涉及到50年前的一段著名公案：當(dāng)年針對(duì)那時(shí)的“瞎指揮風(fēng)”，知識(shí)界有人提出“外行不能領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。后來(lái)講此話者在“反右”中蒙難，當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者宣稱：“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是普遍規(guī)律”。現(xiàn)在看來(lái)此話當(dāng)然不對(duì)。但是內(nèi)行就一定能領(lǐng)導(dǎo)外行？關(guān)鍵還是看這內(nèi)行是否得到了公眾（外行）的委托和授權(quán)。其實(shí)，民主與科學(xué)的配合說(shuō)穿了就是“公眾委托內(nèi)行來(lái)領(lǐng)導(dǎo)”。外行不能（至少不宜）領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，但內(nèi)行必須取得外行的授權(quán)，并接受外行的監(jiān)督。如果不是這樣，外行領(lǐng)導(dǎo)會(huì)“瞎指揮”，內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)同樣可能出現(xiàn)瞎指揮。
    這是就一般問(wèn)題而言，如果是技術(shù)性決策，尤其是像南水北調(diào)這樣的高度復(fù)雜巨系統(tǒng)中涉及多學(xué)科的重大決策，在當(dāng)今這個(gè)信息爆炸和知識(shí)高度分化的時(shí)代，哪個(gè)專家能說(shuō)自己把握了與決策相關(guān)的所有知識(shí)？一個(gè)水電專家在環(huán)境問(wèn)題上恐怕與蕓蕓眾生一樣外行，環(huán)境專家在水電問(wèn)題上同樣如此。即便只在水電領(lǐng)域內(nèi)，泥沙、水力學(xué)、土木、機(jī)電也各有專家，很難說(shuō)誰(shuí)樣樣都內(nèi)行。三門(mén)峽的大壩施工與機(jī)電安裝等等可能都做的非常內(nèi)行，只因?yàn)槟嗌硢?wèn)題處理得很“外行”，整個(gè)工程就成為大失敗。所以在“內(nèi)行專制”問(wèn)題上可能正確的觀點(diǎn)與一些人說(shuō)的相反：一般公共決策由“內(nèi)行”說(shuō)了算興許還行，高度復(fù)雜的技術(shù)性重大決策搞“內(nèi)行專制”，首先判斷誰(shuí)是“內(nèi)行”就幾乎是無(wú)解的難題。

發(fā)揮“內(nèi)行”的智慧，維護(hù)“外行”的權(quán)利：公共決策涉及的三類問(wèn)題

    當(dāng)然，這決不是說(shuō)“內(nèi)行”在這類事情上沒(méi)有作用或作用不大，更不是說(shuō)技術(shù)性問(wèn)題可以只憑“外行的多數(shù)”來(lái)“民主決定”。黃鐘先生曾舉例說(shuō)：“就像如何制造原子彈是技術(shù)專家的專業(yè)問(wèn)題，而要不要制造，何時(shí)制造，制造多少，卻是政治問(wèn)題，只能政治解決，那不是由科學(xué)家技術(shù)專家說(shuō)了算的。”我以為這段話把“科學(xué)”與“民主”各自的功能區(qū)分得相當(dāng)清楚。
    一般來(lái)說(shuō)，這類公共決策涉及的問(wèn)題大致可分為三類，即工程技術(shù)問(wèn)題，投資決策問(wèn)題，利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。就工程技術(shù)問(wèn)題而言，專家、內(nèi)行無(wú)疑比一般民眾及其代議士有大得多的權(quán)威。只有在文革這種荒誕時(shí)代才會(huì)以“群眾運(yùn)動(dòng)”來(lái)代替專家解決技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)然專家不止一個(gè)，在科學(xué)技術(shù)問(wèn)題上如果專家有分歧，應(yīng)該有充分的學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)討論不能達(dá)成一致、但問(wèn)題又無(wú)法擱置而必須有所決定的，可以有“專家民主”，或公眾通過(guò)代議機(jī)制授權(quán)某專家來(lái)決定，但需根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則由其承擔(dān)責(zé)任。
    至于投資決策，這涉及國(guó)家預(yù)算，是花納稅人（指廣義納稅人，即對(duì)國(guó)家承擔(dān)義務(wù)的公民，不僅僅是“納稅大戶”）的錢(qián)，當(dāng)然必須由他們來(lái)授權(quán)；是向他們提供服務(wù)，當(dāng)然必須符合他們的需求（而不是符合某人的雄心壯志）。即便是私人投資的國(guó)土整治工程，由于這種工程具有極強(qiáng)的外部性及負(fù)外部性，環(huán)境代價(jià)實(shí)際上也是國(guó)民承擔(dān)，所以也必須取得他們的許可。專家們事前可以充分表達(dá)自己的意見(jiàn)：水電專家可以論證水電優(yōu)越性和工程可行性，環(huán)保專家也可以論證環(huán)境后果及工程不宜，這些意見(jiàn)會(huì)影響公眾及其代議士，從而影響決策。但是專家不能繞過(guò)民主程序自行決策。道理很明顯：“諸葛亮”再聰明，沒(méi)有“臭皮匠”們的同意和委托你也不能私動(dòng)人家的錢(qián)袋吧。

質(zhì)疑問(wèn)證之權(quán)，與舉證釋疑之責(zé)

    不過(guò)這樣的機(jī)制要有效，還取決于三個(gè)條件：
    其一是代議機(jī)制必須切實(shí)有效，不能是“橡皮圖章”，我想這無(wú)需解釋。
    其二是專家們的學(xué)術(shù)自由確實(shí)存在，從而作為“外行”的公眾與代議士能夠根據(jù)他們提供的信息和公眾的切實(shí)利益需求作出判斷。如果信息被屏蔽，在一言堂中通過(guò)“民主”來(lái)操控“外行”其實(shí)也很容易。反過(guò)來(lái)說(shuō)，民主程序通過(guò)了決策，專家仍有持異議的學(xué)術(shù)自由，當(dāng)然這種異議要改變決策仍需經(jīng)過(guò)民主程序。可見(jiàn)這里其實(shí)“民主”與“科學(xué)”、“民主”與“自由”不僅不矛盾，而且恰恰是互為補(bǔ)充的。
    其三，為了發(fā)揮“內(nèi)行”的智慧，同時(shí)維護(hù)“外行”的權(quán)利，對(duì)有權(quán)與無(wú)權(quán)的“內(nèi)行”必須有不同的要求。這一點(diǎn)有必要強(qiáng)調(diào)：
    “無(wú)權(quán)的內(nèi)行”可以只對(duì)學(xué)術(shù)負(fù)責(zé)而不對(duì)“外行”負(fù)責(zé)，包括對(duì)“外行”的質(zhì)疑不予理會(huì)，甚至對(duì)“不實(shí)并造成損害”的攻擊還可以依法提起名譽(yù)之訴。但對(duì)“有權(quán)的內(nèi)行”而言，則在被授予權(quán)力的同時(shí)也就必須承擔(dān)無(wú)權(quán)者沒(méi)有的責(zé)任，他不僅要對(duì)學(xué)術(shù)負(fù)求真之責(zé)，而且要對(duì)“外行”負(fù)公仆之責(zé)。對(duì)于重大公共決策，利益相關(guān)的外行與無(wú)權(quán)者有質(zhì)疑問(wèn)證之權(quán)利，而內(nèi)行、有權(quán)者有舉證釋疑之責(zé)任。從這點(diǎn)來(lái)講，我雖反對(duì)郭開(kāi)先生的調(diào)水主張，但對(duì)這種公共問(wèn)題他既然認(rèn)真建議了，并且公眾也很關(guān)心，“有權(quán)的內(nèi)行”應(yīng)該有認(rèn)真的答復(fù)，而不應(yīng)該以他是“外行”（非專業(yè)人士）為理由置之不理。正如調(diào)水派也不應(yīng)越過(guò)民主程序而運(yùn)動(dòng)“有權(quán)的外行”來(lái)干預(yù)事態(tài)一樣。推而廣之，我曾論證過(guò)現(xiàn)代社會(huì)中公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督實(shí)際上遵循的是“有錯(cuò)推定”原則：無(wú)權(quán)的質(zhì)疑者不必負(fù)“有錯(cuò)舉證”責(zé)任，而有權(quán)者應(yīng)負(fù)“無(wú)錯(cuò)舉證”責(zé)任。你若不能證明無(wú)錯(cuò)，那就被推定為有錯(cuò)。而對(duì)無(wú)權(quán)的批評(píng)者提起名譽(yù)之訴的條件則比平民間的訴訟更嚴(yán)格，需要滿足所謂“公共條款”，即除了“不實(shí)并造成損害”外，還需證明批評(píng)者有“事實(shí)惡意”。事實(shí)上，權(quán)力監(jiān)督中的“有錯(cuò)推定”與刑事訴訟中的“無(wú)罪推定”是同一原則（保護(hù)弱者權(quán)利）的兩種運(yùn)用方式。
    其實(shí)歸根結(jié)底，對(duì)專制最大的質(zhì)疑就是“諸葛亮”會(huì)侵犯“臭皮匠”的權(quán)利，而對(duì)民主制最大的質(zhì)疑莫過(guò)于“三個(gè)臭皮匠”常常不如一個(gè)“諸葛亮”高明。但如果“諸葛亮”能夠確實(shí)經(jīng)過(guò)“臭皮匠”們的委托而成為他們的代理，他們的“公仆”，在他們的制約下行使權(quán)力，這兩個(gè)質(zhì)疑就都不存在了。
    所以無(wú)論是治水，還是其他公共決策領(lǐng)域，尊重科學(xué)與制衡權(quán)力從來(lái)不矛盾，而且互為條件。“有權(quán)的外行”需要制約，“有權(quán)的內(nèi)行”同樣需要制約。“無(wú)權(quán)的外行”權(quán)利需要維護(hù)，“無(wú)權(quán)的內(nèi)行”權(quán)利尤其需要維護(hù)。在三門(mén)峽之類案例中，壓制黃萬(wàn)里、溫善章等“無(wú)權(quán)內(nèi)行”的正確意見(jiàn)的其實(shí)主要不是“外行”，而正是“有權(quán)的內(nèi)行”。這正如文人官僚最善于搞文字獄，而孔僅、桑弘羊之類的“紅頂商人”特別善于搞抑商、滅商一樣。所謂“內(nèi)行整內(nèi)行，整得更內(nèi)行”是也。因此“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”如果沒(méi)有制約，不僅會(huì)破壞民主，而且首先就會(huì)破壞了科學(xué)。

利益交易：學(xué)會(huì)“共和原則”