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    走向現(xiàn)代治水文明

    科學(xué)能否代替民主?


       筆者曾經(jīng)指出:除了技術(shù)因素,在社會(huì)進(jìn)步的意義上,現(xiàn)代化過(guò)程帶來(lái)的變化無(wú)論如何五彩繽紛千奇百怪,其實(shí)質(zhì)無(wú)非就是確立群己權(quán)界:己域要自由,公共權(quán)力不能越界侵犯公民權(quán)利;群域要民主,公共生活不能被個(gè)人或小集團(tuán)把持、壟斷。現(xiàn)代左、右派的區(qū)別歸根結(jié)底,無(wú)非是在一些模糊領(lǐng)域有不同的權(quán)界劃分主張。但權(quán)界可以游移,群己不能顛倒。如果相反,“公權(quán)”任意侵入私生活,而公共事務(wù)卻由個(gè)人專斷,群域無(wú)民主而己域無(wú)自由,那就要產(chǎn)生大弊了。
        而具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家建設(shè)與國(guó)土整治,本不屬于模糊領(lǐng)域。無(wú)論現(xiàn)代左派還是現(xiàn)代右派,都會(huì)把這種性質(zhì)的決策視之為當(dāng)然的公共事務(wù),應(yīng)當(dāng)屬于“群域要民主”的范疇。而對(duì)這類事務(wù)發(fā)表自己的觀點(diǎn),則屬于公民的言論權(quán)利,屬于“己域要自由”的范疇。但是在近年的“治水論爭(zhēng)”中,有人卻提出了治水“靠科學(xué)還是靠民主”的問(wèn)題。他們認(rèn)為治水是個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域,不同于一般公共事務(wù),老百姓不能置喙,應(yīng)該由內(nèi)行的專家根據(jù)“科學(xué)”作決斷,這實(shí)際上就是主張魏特夫式的“專制治水”,或曰“內(nèi)行專制”。而筆者已指出:中國(guó)歷史上雖有專制主義,但并不存在魏特夫所說(shuō)的“治水社會(huì)”。今天想靠“魏特夫體制”來(lái)治水,更是匪夷所思。那么在現(xiàn)代國(guó)家的治水機(jī)制中,“科學(xué)”與“民主”究竟是什么關(guān)系呢?

    “無(wú)權(quán)的外行”能否制約“有權(quán)的內(nèi)行”?


        現(xiàn)代國(guó)家的公民對(duì)于技術(shù)性重大公共決策,從地位而言有官民(有權(quán)、無(wú)權(quán))之別,從知識(shí)而言有專業(yè)、非專業(yè)(內(nèi)行、外行)之別,從意見(jiàn)而言有贊成、反對(duì)(說(shuō)是、說(shuō)不)之別。在邏輯上,這三個(gè)維度可以構(gòu)成8組組合,即:
        1.內(nèi)行、有權(quán)、說(shuō)是;
        2.內(nèi)行、有權(quán)、說(shuō)不;
        3.內(nèi)行、無(wú)權(quán)、說(shuō)是;
        4.內(nèi)行、無(wú)權(quán)、說(shuō)不;
        5.外行、有權(quán)、說(shuō)是;
        6.外行、有權(quán)、說(shuō)不;
        7.外行、無(wú)權(quán)、說(shuō)是;
        8.外行、無(wú)權(quán)、說(shuō)不。
        通常,無(wú)權(quán)者不管說(shuō)是說(shuō)不,都不能直接變成決策。而有權(quán)者則對(duì)決策有重大、直接的影響。但是決策帶來(lái)的后果卻是要無(wú)權(quán)者承擔(dān)的(否則就不稱其為公共決策了),所以上列1、2、5、6之權(quán)需要3、4、7、8授予并且必須接受后者的問(wèn)責(zé),而且即便后者向前者授了權(quán),這權(quán)也不能太集中,而必須有制衡。這就是通常所說(shuō)的民主(憲政民主)。
        但是1、2與5、6又有不同。如果有權(quán)者是外行,那么通常人們會(huì)認(rèn)為完全由他做主的決策,無(wú)論“是”還是“不”,出錯(cuò)的可能都很大。所以對(duì)“有權(quán)的外行”進(jìn)行民主制約,人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上都會(huì)覺(jué)得應(yīng)該——盡管實(shí)際上能否制約往往是另一回事。
        但是對(duì)于有權(quán)的內(nèi)行呢?不少人實(shí)際上認(rèn)為無(wú)需制約,應(yīng)該由他全權(quán)拍板——因?yàn)樗饶忝靼茁铩H绻枰萍s,大概也只有3、4,即“無(wú)權(quán)的內(nèi)行”有資格制約他。3制約6,4制約5,固然天經(jīng)地義;3制約2,4制約1,也不難得到證明。然而7、8可以制約有權(quán)者嗎?“無(wú)權(quán)的外行”制約“有權(quán)的外行”,即7制約6,8制約5,或許還不會(huì)有太多爭(zhēng)議,而“無(wú)權(quán)的外行”制約“有權(quán)的內(nèi)行”,亦即7制約2,8制約1,恐怕就要引起爭(zhēng)議了。
        實(shí)際上,7制約2與8制約1,這兩種情況往往同時(shí)存在。例如在怒江開(kāi)發(fā)問(wèn)題上,政府水電部門(mén)的技術(shù)官僚可以認(rèn)為他在“水電科學(xué)”上是內(nèi)行,如果他以“科學(xué)”為理由決定要開(kāi)發(fā),不懂水電的百姓有理由制約他嗎?這就是“8能否制約1”。反過(guò)來(lái)講,政府環(huán)保部門(mén)的技術(shù)官僚可以認(rèn)為他對(duì)“生態(tài)保護(hù)”是內(nèi)行,如果他以“環(huán)保”為理由禁止開(kāi)發(fā),不懂“環(huán)保”的百姓有理由制約他嗎?這就是“7能否制約2”。在怒江之爭(zhēng)中,“科學(xué)主義”與“敬畏自然”雙方分別都有某個(gè)政府部門(mén)和部分老百姓的支持,而且說(shuō)實(shí)話,雙方都力圖以內(nèi)行“專家”的口氣說(shuō)話——“科學(xué)主義”派固然要“科學(xué)地證明”水電的優(yōu)越性和工程的可行性,“敬畏自然”派恐怕也不是只靠“敬畏”,他們要證明該工程確實(shí)破壞環(huán)境,同樣必須用“科學(xué)”(只不過(guò)不是水電科學(xué),而是“環(huán)境科學(xué)”)的語(yǔ)言來(lái)論證。因此拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng),雙方面臨的同樣問(wèn)題是:“無(wú)權(quán)的外行”能否制約“有權(quán)的內(nèi)行”?

    為什么“三個(gè)臭皮匠”需要制約“諸葛亮”?


        然而實(shí)際上,這也是一切公共決策(而不僅僅是“技術(shù)性公共決策”)所面臨的根本問(wèn)題。因?yàn)槿魏紊晕?fù)雜一點(diǎn)的問(wèn)題其實(shí)都有內(nèi)行外行之別,而且通常總是內(nèi)行少,外行多,有權(quán)無(wú)權(quán)者中都如此。本來(lái)任何國(guó)家都是無(wú)權(quán)者多,有權(quán)者少。兩相疊加,“有權(quán)的內(nèi)行”就更是少之又少了。如果“內(nèi)行”有權(quán)就能決定一切,世界上大概就沒(méi)有任何事情需要民主(即多數(shù)決定)了。
        例如打仗,至少對(duì)于現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)而言無(wú)疑是高度專業(yè)化的學(xué)問(wèn),要知己知彼,懂得這仗該怎么打、如何求勝避敗,莫說(shuō)普通百姓缺乏這種判斷能力,就是民選的國(guó)會(huì)議員也不會(huì)比將軍們更內(nèi)行。如果已經(jīng)在打仗,國(guó)家自然會(huì)派將軍(而不是民選議員)去領(lǐng)兵。但是不要說(shuō)民主國(guó)家,就是非民主國(guó)家通常也不會(huì)把宣戰(zhàn)權(quán)交給將軍(軍事專家)。為什么?
        這涉及到“究竟為何需要民主”的問(wèn)題。過(guò)去人們(尤其是我們中國(guó)人)常從知識(shí)論角度講民主的必要。“三個(gè)臭皮匠,頂個(gè)諸葛亮”的說(shuō)法就是如此。但這不過(guò)是說(shuō)說(shuō)而已,通常三個(gè)臭皮匠的見(jiàn)識(shí)怎么可能勝過(guò)諸葛亮?!如果以此為民主的理由,民主確實(shí)不值一駁。
        近代民主理論的真正根基是人性局限論。其中既包括智性局限(人難免無(wú)知),更包括德性局限(人難免自私)。筆者曾指出人性局限論不等于“性惡論”,人難免自私不等于人必定自私,更不等于應(yīng)該自私。人難免無(wú)知也不是人必定無(wú)知,更不是人應(yīng)該無(wú)知或不應(yīng)求知。但人性局限論顯然意味著不能把寶押在無(wú)私而且全知全能的“圣賢”之上。
        從德性局限而言,應(yīng)當(dāng)假設(shè)“諸葛亮”也是“經(jīng)濟(jì)人”,如果其權(quán)無(wú)制約他可能侵犯“臭皮匠”們的權(quán)利。所以事關(guān)“臭皮匠”們權(quán)益的事,不能任由“諸葛亮”說(shuō)了算。這主要不是懷疑“諸葛亮”的智力。同樣,軍事專家(將軍)不能擅自宣戰(zhàn),不是因?yàn)樗欢娛拢牵ㄖ辽僦饕牵┮驗(yàn)槿绻麩o(wú)制約誰(shuí)也沒(méi)有把握他會(huì)為什么而宣戰(zhàn)。怎樣打仗是軍事問(wèn)題,但是否要打仗是政治問(wèn)題,軍事專家不懂。但“政治學(xué)家”是否就行?未必。什么是政治?孫中山說(shuō):政治就是“眾人之事”,即公共事務(wù)。眾人之事當(dāng)然可以交給你辦,但那需要授權(quán),得了授權(quán)也不能全由著你的意思辦。在專制國(guó)家得看皇上的意思,在民主國(guó)家得看公眾的意思。“政治學(xué)家”與完全沒(méi)學(xué)過(guò)政治學(xué)專業(yè)的政客,在這點(diǎn)上都一樣。
        同樣對(duì)于“科學(xué)家”也是如此。科學(xué)是價(jià)值中立的,但科學(xué)家未必是價(jià)值中立的。他不僅有價(jià)值偏好,甚至應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)他與常人一樣有利益偏好。即便個(gè)人沒(méi)有,其所服務(wù)的團(tuán)體(如水電或環(huán)保部門(mén))也是有利益偏好的。如果事關(guān)全體國(guó)民利益的事任由他說(shuō)了算,誰(shuí)能說(shuō)就一定符合全體國(guó)民利益呢?

    “內(nèi)行”如何領(lǐng)導(dǎo)“外行”


        更何況即使就智性局限而言,“諸葛亮”也難免。這倒不是說(shuō)他還不夠聰明,難免千慮一失,而首先是說(shuō)許多事情是“理性不及”的。所謂“理性不及”許多人主要從宗教信仰、終極關(guān)懷等方面去理解,其實(shí)這個(gè)概念更深刻的意思是個(gè)性的存在。“子非魚(yú),安知魚(yú)之樂(lè)”,人們的偏好千變?nèi)f化,父愛(ài)母愛(ài)常常的確是無(wú)私的,并非“經(jīng)濟(jì)人”,但“包辦婚姻”仍有大弊,原因就在于子女的幸福與否只有他們自己知道。即便父母善意無(wú)限,其人生閱歷與知識(shí),包括對(duì)愛(ài)與家庭的理解也比子女豐富,子女應(yīng)該考慮他們的意見(jiàn)。但父母如果“包辦”,恐怕難免好心辦壞事。“專家”處理公共事務(wù)同樣如此。公眾的偏好是其一個(gè)個(gè)成員偏好的總和,其中那些沒(méi)有“外部性”(即無(wú)涉他人權(quán)利)的偏好屬于“己域自由”,他人,包括眾人與“專家”都無(wú)權(quán)干涉。而那些有“外部性”的偏好如果與多數(shù)成員的偏好沖突,專家也無(wú)從保護(hù);如果與后者吻合,則構(gòu)成“群域民主”,專家也必須尊重。否則“諸葛好心辦壞事”也是完全可能的。
        這里涉及到50年前的一段著名公案:當(dāng)年針對(duì)那時(shí)的“瞎指揮風(fēng)”,知識(shí)界有人提出“外行不能領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。后來(lái)講此話者在“反右”中蒙難,當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者宣稱:“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是普遍規(guī)律”。現(xiàn)在看來(lái)此話當(dāng)然不對(duì)。但是內(nèi)行就一定能領(lǐng)導(dǎo)外行?關(guān)鍵還是看這內(nèi)行是否得到了公眾(外行)的委托和授權(quán)。其實(shí),民主與科學(xué)的配合說(shuō)穿了就是“公眾委托內(nèi)行來(lái)領(lǐng)導(dǎo)”。外行不能(至少不宜)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行,但內(nèi)行必須取得外行的授權(quán),并接受外行的監(jiān)督。如果不是這樣,外行領(lǐng)導(dǎo)會(huì)“瞎指揮”,內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)同樣可能出現(xiàn)瞎指揮。
        這是就一般問(wèn)題而言,如果是技術(shù)性決策,尤其是像南水北調(diào)這樣的高度復(fù)雜巨系統(tǒng)中涉及多學(xué)科的重大決策,在當(dāng)今這個(gè)信息爆炸和知識(shí)高度分化的時(shí)代,哪個(gè)專家能說(shuō)自己把握了與決策相關(guān)的所有知識(shí)?一個(gè)水電專家在環(huán)境問(wèn)題上恐怕與蕓蕓眾生一樣外行,環(huán)境專家在水電問(wèn)題上同樣如此。即便只在水電領(lǐng)域內(nèi),泥沙、水力學(xué)、土木、機(jī)電也各有專家,很難說(shuō)誰(shuí)樣樣都內(nèi)行。三門(mén)峽的大壩施工與機(jī)電安裝等等可能都做的非常內(nèi)行,只因?yàn)槟嗌硢?wèn)題處理得很“外行”,整個(gè)工程就成為大失敗。所以在“內(nèi)行專制”問(wèn)題上可能正確的觀點(diǎn)與一些人說(shuō)的相反:一般公共決策由“內(nèi)行”說(shuō)了算興許還行,高度復(fù)雜的技術(shù)性重大決策搞“內(nèi)行專制”,首先判斷誰(shuí)是“內(nèi)行”就幾乎是無(wú)解的難題。

    發(fā)揮“內(nèi)行”的智慧,維護(hù)“外行”的權(quán)利:公共決策涉及的三類問(wèn)題


        當(dāng)然,這決不是說(shuō)“內(nèi)行”在這類事情上沒(méi)有作用或作用不大,更不是說(shuō)技術(shù)性問(wèn)題可以只憑“外行的多數(shù)”來(lái)“民主決定”。黃鐘先生曾舉例說(shuō):“就像如何制造原子彈是技術(shù)專家的專業(yè)問(wèn)題,而要不要制造,何時(shí)制造,制造多少,卻是政治問(wèn)題,只能政治解決,那不是由科學(xué)家技術(shù)專家說(shuō)了算的。”我以為這段話把“科學(xué)”與“民主”各自的功能區(qū)分得相當(dāng)清楚。
        一般來(lái)說(shuō),這類公共決策涉及的問(wèn)題大致可分為三類,即工程技術(shù)問(wèn)題,投資決策問(wèn)題,利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。就工程技術(shù)問(wèn)題而言,專家、內(nèi)行無(wú)疑比一般民眾及其代議士有大得多的權(quán)威。只有在文革這種荒誕時(shí)代才會(huì)以“群眾運(yùn)動(dòng)”來(lái)代替專家解決技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)然專家不止一個(gè),在科學(xué)技術(shù)問(wèn)題上如果專家有分歧,應(yīng)該有充分的學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)討論不能達(dá)成一致、但問(wèn)題又無(wú)法擱置而必須有所決定的,可以有“專家民主”,或公眾通過(guò)代議機(jī)制授權(quán)某專家來(lái)決定,但需根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則由其承擔(dān)責(zé)任。
        至于投資決策,這涉及國(guó)家預(yù)算,是花納稅人(指廣義納稅人,即對(duì)國(guó)家承擔(dān)義務(wù)的公民,不僅僅是“納稅大戶”)的錢(qián),當(dāng)然必須由他們來(lái)授權(quán);是向他們提供服務(wù),當(dāng)然必須符合他們的需求(而不是符合某人的雄心壯志)。即便是私人投資的國(guó)土整治工程,由于這種工程具有極強(qiáng)的外部性及負(fù)外部性,環(huán)境代價(jià)實(shí)際上也是國(guó)民承擔(dān),所以也必須取得他們的許可。專家們事前可以充分表達(dá)自己的意見(jiàn):水電專家可以論證水電優(yōu)越性和工程可行性,環(huán)保專家也可以論證環(huán)境后果及工程不宜,這些意見(jiàn)會(huì)影響公眾及其代議士,從而影響決策。但是專家不能繞過(guò)民主程序自行決策。道理很明顯:“諸葛亮”再聰明,沒(méi)有“臭皮匠”們的同意和委托你也不能私動(dòng)人家的錢(qián)袋吧。

    質(zhì)疑問(wèn)證之權(quán),與舉證釋疑之責(zé)


        不過(guò)這樣的機(jī)制要有效,還取決于三個(gè)條件:
        其一是代議機(jī)制必須切實(shí)有效,不能是“橡皮圖章”,我想這無(wú)需解釋。
        其二是專家們的學(xué)術(shù)自由確實(shí)存在,從而作為“外行”的公眾與代議士能夠根據(jù)他們提供的信息和公眾的切實(shí)利益需求作出判斷。如果信息被屏蔽,在一言堂中通過(guò)“民主”來(lái)操控“外行”其實(shí)也很容易。反過(guò)來(lái)說(shuō),民主程序通過(guò)了決策,專家仍有持異議的學(xué)術(shù)自由,當(dāng)然這種異議要改變決策仍需經(jīng)過(guò)民主程序。可見(jiàn)這里其實(shí)“民主”與“科學(xué)”、“民主”與“自由”不僅不矛盾,而且恰恰是互為補(bǔ)充的。
        其三,為了發(fā)揮“內(nèi)行”的智慧,同時(shí)維護(hù)“外行”的權(quán)利,對(duì)有權(quán)與無(wú)權(quán)的“內(nèi)行”必須有不同的要求。這一點(diǎn)有必要強(qiáng)調(diào):
        “無(wú)權(quán)的內(nèi)行”可以只對(duì)學(xué)術(shù)負(fù)責(zé)而不對(duì)“外行”負(fù)責(zé),包括對(duì)“外行”的質(zhì)疑不予理會(huì),甚至對(duì)“不實(shí)并造成損害”的攻擊還可以依法提起名譽(yù)之訴。但對(duì)“有權(quán)的內(nèi)行”而言,則在被授予權(quán)力的同時(shí)也就必須承擔(dān)無(wú)權(quán)者沒(méi)有的責(zé)任,他不僅要對(duì)學(xué)術(shù)負(fù)求真之責(zé),而且要對(duì)“外行”負(fù)公仆之責(zé)。對(duì)于重大公共決策,利益相關(guān)的外行與無(wú)權(quán)者有質(zhì)疑問(wèn)證之權(quán)利,而內(nèi)行、有權(quán)者有舉證釋疑之責(zé)任。從這點(diǎn)來(lái)講,我雖反對(duì)郭開(kāi)先生的調(diào)水主張,但對(duì)這種公共問(wèn)題他既然認(rèn)真建議了,并且公眾也很關(guān)心,“有權(quán)的內(nèi)行”應(yīng)該有認(rèn)真的答復(fù),而不應(yīng)該以他是“外行”(非專業(yè)人士)為理由置之不理。正如調(diào)水派也不應(yīng)越過(guò)民主程序而運(yùn)動(dòng)“有權(quán)的外行”來(lái)干預(yù)事態(tài)一樣。推而廣之,我曾論證過(guò)現(xiàn)代社會(huì)中公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督實(shí)際上遵循的是“有錯(cuò)推定”原則:無(wú)權(quán)的質(zhì)疑者不必負(fù)“有錯(cuò)舉證”責(zé)任,而有權(quán)者應(yīng)負(fù)“無(wú)錯(cuò)舉證”責(zé)任。你若不能證明無(wú)錯(cuò),那就被推定為有錯(cuò)。而對(duì)無(wú)權(quán)的批評(píng)者提起名譽(yù)之訴的條件則比平民間的訴訟更嚴(yán)格,需要滿足所謂“公共條款”,即除了“不實(shí)并造成損害”外,還需證明批評(píng)者有“事實(shí)惡意”。事實(shí)上,權(quán)力監(jiān)督中的“有錯(cuò)推定”與刑事訴訟中的“無(wú)罪推定”是同一原則(保護(hù)弱者權(quán)利)的兩種運(yùn)用方式。
        其實(shí)歸根結(jié)底,對(duì)專制最大的質(zhì)疑就是“諸葛亮”會(huì)侵犯“臭皮匠”的權(quán)利,而對(duì)民主制最大的質(zhì)疑莫過(guò)于“三個(gè)臭皮匠”常常不如一個(gè)“諸葛亮”高明。但如果“諸葛亮”能夠確實(shí)經(jīng)過(guò)“臭皮匠”們的委托而成為他們的代理,他們的“公仆”,在他們的制約下行使權(quán)力,這兩個(gè)質(zhì)疑就都不存在了。
        所以無(wú)論是治水,還是其他公共決策領(lǐng)域,尊重科學(xué)與制衡權(quán)力從來(lái)不矛盾,而且互為條件。“有權(quán)的外行”需要制約,“有權(quán)的內(nèi)行”同樣需要制約。“無(wú)權(quán)的外行”權(quán)利需要維護(hù),“無(wú)權(quán)的內(nèi)行”權(quán)利尤其需要維護(hù)。在三門(mén)峽之類案例中,壓制黃萬(wàn)里、溫善章等“無(wú)權(quán)內(nèi)行”的正確意見(jiàn)的其實(shí)主要不是“外行”,而正是“有權(quán)的內(nèi)行”。這正如文人官僚最善于搞文字獄,而孔僅、桑弘羊之類的“紅頂商人”特別善于搞抑商、滅商一樣。所謂“內(nèi)行整內(nèi)行,整得更內(nèi)行”是也。因此“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”如果沒(méi)有制約,不僅會(huì)破壞民主,而且首先就會(huì)破壞了科學(xué)。

    利益交易:學(xué)會(huì)“共和原則”


        簡(jiǎn)單地講,工程技術(shù)問(wèn)題必須講科學(xué),投資決策問(wèn)題必須講民主,而對(duì)于第三類問(wèn)題即利益協(xié)調(diào)問(wèn)題,只有民主與科學(xué)仍然是不夠的,還需要有一種公民社會(huì)中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。如果一項(xiàng)工程經(jīng)充分自由的科學(xué)論證表明經(jīng)濟(jì)上有利技術(shù)上可行而且環(huán)境代價(jià)很小,并且也經(jīng)民主方式通過(guò)了投資(對(duì)民營(yíng)工程而言是許可)決策。那么一切問(wèn)題就解決了嗎?尤其是像水利水電這類國(guó)土整治性質(zhì)的工程,每一項(xiàng)都意味著一次大規(guī)模的利益格局變動(dòng),而這種變動(dòng)不太可能天然具有帕累托改進(jìn)(人人無(wú)損、只有受益多少之別的改進(jìn))的性質(zhì)。這些大工程有受益者,也有承擔(dān)犧牲者。所謂“服從大局”的話當(dāng)然應(yīng)該說(shuō),但只講大道理不能解決問(wèn)題。正如黃鐘指出的:你可以說(shuō)全國(guó)一盤(pán)棋,北京人受益就是全國(guó)人民受益,但是在南水北調(diào)工程中失去土地的農(nóng)民到北京打工,他能擺脫“外地人”身份而享受與北京人同樣的市民待遇嗎?如果在國(guó)民待遇這種基本權(quán)利上都做不到平等,靠“全國(guó)一盤(pán)棋”的理論擺平各種關(guān)系顯然是困難的。
        因此在因重大公共決策引起利益格局重大變化時(shí),利益補(bǔ)償、尤其是受益者向受損者的補(bǔ)償是非常重要的。這種補(bǔ)償也許不能做到利益平均,但把損此益彼的“非帕累托改進(jìn)”轉(zhuǎn)化為人人無(wú)損只有受益多少的帕累托改進(jìn),應(yīng)當(dāng)是個(gè)底線。尤其是如今水利水電也和城市經(jīng)營(yíng)一樣引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、出現(xiàn)商業(yè)性開(kāi)發(fā)后,強(qiáng)制一部分人作出犧牲讓另一部分人賺錢(qián)就更說(shuō)不過(guò)去了。
        過(guò)去我們漠視這一底線而熱衷于要求受損者為“大局”作出犧牲,現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)要補(bǔ)償?shù)轿唬瑧?yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)進(jìn)步。但是實(shí)際上如今水庫(kù)移民生活下降、分洪滯洪損失無(wú)人問(wèn)津、許多公共工程都是“幾家歡喜幾家愁”之類的現(xiàn)象仍然很突出,很重要的原因在于今天的補(bǔ)償仍然是“皇恩浩蕩”式的,缺少一種平等協(xié)商的談判機(jī)制。于是難免造成“給你是施恩、不給也正常”的邏輯。這就涉及現(xiàn)代公共管理中的“共和主義”原則。我們知道,古代的羅馬共和國(guó)就是在平等協(xié)商解決貴族與平民利益沖突的基礎(chǔ)上、而不是在“誰(shuí)戰(zhàn)勝誰(shuí)”的基礎(chǔ)上建立的。民主如果只有“多數(shù)決定”,不講共和,多數(shù)可以剝奪少數(shù)的一切,那就是一種暴政,而不是現(xiàn)代意義上的民主了。如今有人說(shuō)只有富人與強(qiáng)勢(shì)者害怕“多數(shù)暴政”,其實(shí)不然,至少損害水庫(kù)移民這類事恰恰是以“為多數(shù)利益犧牲少數(shù)”的名義損害弱勢(shì)者為特點(diǎn)的。
        我們是個(gè)共和國(guó),在公共決策方面當(dāng)然應(yīng)該體現(xiàn)共和精神。近來(lái)在新農(nóng)村建設(shè)中高層提出要讓農(nóng)民成為“主體”,這是非常正確的。新農(nóng)村建設(shè)在很大程度上是公共財(cái)政支持的福利建設(shè),農(nóng)民尚且應(yīng)該在其中成為“主體”而不僅僅是被動(dòng)的受恩者,那么在受益者補(bǔ)償受損者這種很大程度上具有交換性質(zhì)的活動(dòng)中,利益相關(guān)各方應(yīng)該成為“主體”更是理所當(dāng)然。
        事實(shí)上在諸如三門(mén)峽遺留問(wèn)題這類事上,有關(guān)各省也一直有不公開(kāi)的討價(jià)還價(jià)。只是由于缺少政治上的委托-代理機(jī)制,“政府財(cái)政”方面的談判與民眾的利益仍然是兩張皮,以至出現(xiàn)如媒體披露的某縣把爭(zhēng)取來(lái)的補(bǔ)償不給移民卻用作政府開(kāi)支、因而引起民怨的情況。而政治上的委托代理其實(shí)也就是民主問(wèn)題。所以民主與共和,正如民主與科學(xué)一樣其實(shí)也是統(tǒng)一而不可偏廢的。看來(lái),在利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題上,我們要學(xué)的還很多。
        總之,在知識(shí)問(wèn)題上尊重“科學(xué)”(包括環(huán)境科學(xué))而杜絕“瞎指揮”,在權(quán)力問(wèn)題上推進(jìn)“民主”而告別政績(jī)工程,在利益問(wèn)題上提倡“共和”而消除非帕累托改進(jìn),這是走向現(xiàn)代治水文明的必經(jīng)之路。雖然卑之無(wú)甚高論,但三者的實(shí)現(xiàn)都不輕松,都需要改革的進(jìn)一步突破。我們有悠久的治水傳統(tǒng),但過(guò)去并沒(méi)有魏特夫所說(shuō)的“治水社會(huì)”,今天更不能搞“魏特夫體制”。在結(jié)束這一組關(guān)于“治水”的文章之際我相信,水危機(jī)嚴(yán)重、水潛能也很豐富的中國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代文明的基礎(chǔ)上走出自己的治水之路。
    秦暉

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