王一江

長江商學(xué)院教授，美國明尼蘇達(dá)大學(xué)卡爾森學(xué)院教授

調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配，促進(jìn)社會(huì)和諧，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)和政治環(huán)境，這本應(yīng)該是財(cái)政的首要任務(wù)和職責(zé)，但當(dāng)前財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)卻與此大相徑庭。

以2005年為例，財(cái)政支出的總額將近3.4萬億元，按功能分類，最大支出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，為9317億元，占整個(gè)支出的近27.5%。另外，行政管理費(fèi)支出6500多億元，其中應(yīng)有相當(dāng)一部分是為了管理和分配經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，加上這部分?jǐn)?shù)字，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政開支便更加龐大。而同年，國家撫恤和福利支出的總和僅為716億元，占整個(gè)支出的2.1%，社會(huì)保障補(bǔ)助支出僅1817億元，占整個(gè)支出的5.4%,各種價(jià)格補(bǔ)貼支出不足1000億元，只占整個(gè)支出的2.9％，三項(xiàng)支出的總額約為3530億元，僅占當(dāng)年整個(gè)支出的10.4%，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出的38％，為行政管理費(fèi)支出的54％，為GDP的2％不到。

這些數(shù)字說明，當(dāng)前的財(cái)政支出，不是以調(diào)節(jié)收入分配為中心，而是以GDP為中心，這與黨和政府所強(qiáng)調(diào)的通過財(cái)政手段，調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配，促進(jìn)社會(huì)和諧的精神是相違背的。

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)增長速度很快，但社會(huì)收入差距加大，通貨膨脹抬頭，這些問題的存在和加重，不利于民生和社會(huì)和諧。與此同時(shí)，財(cái)政收入超常規(guī)大幅度增長，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占比重迅速增加。經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收入的這些特點(diǎn)，加強(qiáng)了很多普通群眾的一個(gè)感覺：經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，使富人和政府的錢包越來越鼓，自己卻沒有相應(yīng)受益。這種感覺導(dǎo)致一些人對(duì)社會(huì)的冷漠甚至不滿。在這個(gè)大環(huán)境下，財(cái)政支出沒有以調(diào)節(jié)收入分配為中心，沒有使更多普通群眾感受到黨和政府對(duì)他們的關(guān)心，更加顯得問題之嚴(yán)重。

要解決這個(gè)問題，應(yīng)該對(duì)中國財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改變，財(cái)政支出不再是以GDP為中心，而是以關(guān)心低收入群體的基本生活需要，以調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配為中心。這個(gè)改革的方向，有利于擺正政府在社會(huì)分工中的位置：政府的主要職責(zé)和功能，不是生產(chǎn)。生產(chǎn)是企業(yè)的事，生產(chǎn)需要錢，企業(yè)應(yīng)該主要通過資本市場來獲得。政府的主要職責(zé)，是創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。政府履行這個(gè)職責(zé)的主要手段，一是建立和加強(qiáng)法治，使大家在處理社會(huì)關(guān)系和互動(dòng)中，有規(guī)可循；二是有效調(diào)節(jié)收入分配，使大家生活在一個(gè)相對(duì)公平的社會(huì)里，對(duì)這個(gè)社會(huì)有更強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感，因此也更愿意遵循符合社會(huì)利益的游戲規(guī)則。這個(gè)擺正位置、合理分工的思想，體現(xiàn)在財(cái)政支出上，就是財(cái)政不能以生產(chǎn)性開支為主，而應(yīng)該以社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和福利支出為主。

這個(gè)改革方向，也符合發(fā)達(dá)國家財(cái)政發(fā)展和轉(zhuǎn)型的共同經(jīng)驗(yàn)。比如，美國聯(lián)邦政府在社會(huì)保險(xiǎn)和老年醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)上的支出，上世紀(jì)1947年僅占整個(gè)GDP的0.2%,其后快速增長，1970年代超過5％，1980年代超過6％，1990年代以來保持在6％至7％之間。同期，政府對(duì)個(gè)人的其他支付，也占到GDP的5％左右，其中2003年為5.6%。 這兩項(xiàng)相加，美國聯(lián)邦政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重，上世紀(jì)70年代中已達(dá)到10％，并一直保持在該水平以上。2003年，美國聯(lián)邦政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的12.5％，占三級(jí)政府總支出的41％，是美國政府支出中的最大項(xiàng)目。如在聯(lián)邦政府支出的基礎(chǔ)上，再加上州政府和地方政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付和民生方面的支出，政府在調(diào)節(jié)收入分配方面的支出應(yīng)該更大。

我們這里拿美國的財(cái)政支出作為參考，并不是因?yàn)槊绹ㄟ^財(cái)政支出調(diào)節(jié)收入分配做得好，而是因?yàn)榕c其他發(fā)達(dá)國家比，美國這方面的名聲并不好。和其他發(fā)達(dá)國家相比，美國的傳統(tǒng)是更加強(qiáng)調(diào)市場調(diào)節(jié)，反對(duì)政府干預(yù)，更加注重效率，相對(duì)忽視公平，因此，社會(huì)不公平的問題比其他發(fā)達(dá)國家更加嚴(yán)重，并在國內(nèi)和國際上都受到很多批評(píng)。但上面的數(shù)字說明，即使在這方面名聲不是太好的美國，調(diào)節(jié)收入分配，保障公民的基本生活需要，也早已不可逆轉(zhuǎn)地成為政府財(cái)政支出的最大重點(diǎn)。北美、北歐和西歐的其他發(fā)達(dá)國家，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他措施扶貧的力度，比美國更是有過之而無不及。財(cái)政以調(diào)節(jié)收入分配為明確目標(biāo)和最主要支出內(nèi)容，為保證這些國家的社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮著巨大的、不可替代的作用。

我們?cè)倩氐街袊瑏碜鲆恍┖唵蔚乃阈g(shù)練習(xí)。中國經(jīng)濟(jì)的總量，2005年已經(jīng)超過18.3萬億元，2007年應(yīng)該在22萬億元以上，而且很可能在一個(gè)時(shí)期內(nèi)保持8％-10％的年增長速度。中國如果能將財(cái)政工作的重點(diǎn)從以GDP為中心轉(zhuǎn)型到以調(diào)節(jié)收入分配為中心上面來，使福利和其他各項(xiàng)對(duì)個(gè)人的支付，達(dá)到美國上世紀(jì)70年代中的水平，即使這項(xiàng)支出占到GDP的10％或稍高，那么，在2007年的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，國家每年為低收入群體所作的支出，即可達(dá)到2萬億元以上。再假設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，這項(xiàng)支出以每年7％至8％的速度增長，10年以后，國家為低收入群體所作的支出即可達(dá)到每年4萬億元以上。如此大的力度，年復(fù)一年，還有什么社保問題、醫(yī)保問題、廉租房問題、最低生活保障問題、貧困家庭子女教育問題等等，不能從根本上得到改觀呢？

可惜，在當(dāng)前以GDP為中心的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)下，上面的數(shù)字只能是練習(xí)，是紙上談兵。比這更嚴(yán)重的問題是，財(cái)政借用調(diào)節(jié)收入分配的口號(hào)，一方面增加中等收入者的稅負(fù)，使他們的可支配收入下降，另一方面將超常規(guī)增加的財(cái)政收入主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和自我消費(fèi)，使低收入者得不到多少實(shí)惠。這兩方面結(jié)合起來，財(cái)政之所說與所為，完全成了兩回事。

所以我認(rèn)為，當(dāng)前特別需要的，是觀念上的轉(zhuǎn)變，只有將財(cái)政支出的重點(diǎn)作一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，即從以GDP為中心，轉(zhuǎn)移到以關(guān)心低收入群體、調(diào)節(jié)收入分配為中心上面來，才符合和諧社會(huì)建設(shè)的根本要求。

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