王一江:財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需根本改變
王一江
長江商學(xué)院教授,美國明尼蘇達(dá)大學(xué)卡爾森學(xué)院教授
調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配,促進(jìn)社會(huì)和諧,為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)和政治環(huán)境,這本應(yīng)該是財(cái)政的首要任務(wù)和職責(zé),但當(dāng)前財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)卻與此大相徑庭。
以2005年為例,財(cái)政支出的總額將近3.4萬億元,按功能分類,最大支出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi),為9317億元,占整個(gè)支出的近27.5%。另外,行政管理費(fèi)支出6500多億元,其中應(yīng)有相當(dāng)一部分是為了管理和分配經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi),加上這部分?jǐn)?shù)字,圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政開支便更加龐大。而同年,國家撫恤和福利支出的總和僅為716億元,占整個(gè)支出的2.1%,社會(huì)保障補(bǔ)助支出僅1817億元,占整個(gè)支出的5.4%,各種價(jià)格補(bǔ)貼支出不足1000億元,只占整個(gè)支出的2.9%,三項(xiàng)支出的總額約為3530億元,僅占當(dāng)年整個(gè)支出的10.4%,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出的38%,為行政管理費(fèi)支出的54%,為GDP的2%不到。
這些數(shù)字說明,當(dāng)前的財(cái)政支出,不是以調(diào)節(jié)收入分配為中心,而是以GDP為中心,這與黨和政府所強(qiáng)調(diào)的通過財(cái)政手段,調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配,促進(jìn)社會(huì)和諧的精神是相違背的。
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)是,經(jīng)濟(jì)增長速度很快,但社會(huì)收入差距加大,通貨膨脹抬頭,這些問題的存在和加重,不利于民生和社會(huì)和諧。與此同時(shí),財(cái)政收入超常規(guī)大幅度增長,在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占比重迅速增加。經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收入的這些特點(diǎn),加強(qiáng)了很多普通群眾的一個(gè)感覺:經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,使富人和政府的錢包越來越鼓,自己卻沒有相應(yīng)受益。這種感覺導(dǎo)致一些人對(duì)社會(huì)的冷漠甚至不滿。在這個(gè)大環(huán)境下,財(cái)政支出沒有以調(diào)節(jié)收入分配為中心,沒有使更多普通群眾感受到黨和政府對(duì)他們的關(guān)心,更加顯得問題之嚴(yán)重。
要解決這個(gè)問題,應(yīng)該對(duì)中國財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改變,財(cái)政支出不再是以GDP為中心,而是以關(guān)心低收入群體的基本生活需要,以調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配為中心。這個(gè)改革的方向,有利于擺正政府在社會(huì)分工中的位置:政府的主要職責(zé)和功能,不是生產(chǎn)。生產(chǎn)是企業(yè)的事,生產(chǎn)需要錢,企業(yè)應(yīng)該主要通過資本市場來獲得。政府的主要職責(zé),是創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。政府履行這個(gè)職責(zé)的主要手段,一是建立和加強(qiáng)法治,使大家在處理社會(huì)關(guān)系和互動(dòng)中,有規(guī)可循;二是有效調(diào)節(jié)收入分配,使大家生活在一個(gè)相對(duì)公平的社會(huì)里,對(duì)這個(gè)社會(huì)有更強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感,因此也更愿意遵循符合社會(huì)利益的游戲規(guī)則。這個(gè)擺正位置、合理分工的思想,體現(xiàn)在財(cái)政支出上,就是財(cái)政不能以生產(chǎn)性開支為主,而應(yīng)該以社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和福利支出為主。
這個(gè)改革方向,也符合發(fā)達(dá)國家財(cái)政發(fā)展和轉(zhuǎn)型的共同經(jīng)驗(yàn)。比如,美國聯(lián)邦政府在社會(huì)保險(xiǎn)和老年醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)上的支出,上世紀(jì)1947年僅占整個(gè)GDP的0.2%,其后快速增長,1970年代超過5%,1980年代超過6%,1990年代以來保持在6%至7%之間。同期,政府對(duì)個(gè)人的其他支付,也占到GDP的5%左右,其中2003年為5.6%。 這兩項(xiàng)相加,美國聯(lián)邦政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重,上世紀(jì)70年代中已達(dá)到10%,并一直保持在該水平以上。2003年,美國聯(lián)邦政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的12.5%,占三級(jí)政府總支出的41%,是美國政府支出中的最大項(xiàng)目。如在聯(lián)邦政府支出的基礎(chǔ)上,再加上州政府和地方政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付和民生方面的支出,政府在調(diào)節(jié)收入分配方面的支出應(yīng)該更大。
我們這里拿美國的財(cái)政支出作為參考,并不是因?yàn)槊绹ㄟ^財(cái)政支出調(diào)節(jié)收入分配做得好,而是因?yàn)榕c其他發(fā)達(dá)國家比,美國這方面的名聲并不好。和其他發(fā)達(dá)國家相比,美國的傳統(tǒng)是更加強(qiáng)調(diào)市場調(diào)節(jié),反對(duì)政府干預(yù),更加注重效率,相對(duì)忽視公平,因此,社會(huì)不公平的問題比其他發(fā)達(dá)國家更加嚴(yán)重,并在國內(nèi)和國際上都受到很多批評(píng)。但上面的數(shù)字說明,即使在這方面名聲不是太好的美國,調(diào)節(jié)收入分配,保障公民的基本生活需要,也早已不可逆轉(zhuǎn)地成為政府財(cái)政支出的最大重點(diǎn)。北美、北歐和西歐的其他發(fā)達(dá)國家,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他措施扶貧的力度,比美國更是有過之而無不及。財(cái)政以調(diào)節(jié)收入分配為明確目標(biāo)和最主要支出內(nèi)容,為保證這些國家的社會(huì)穩(wěn)定,發(fā)揮著巨大的、不可替代的作用。
我們?cè)倩氐街袊瑏碜鲆恍┖唵蔚乃阈g(shù)練習(xí)。中國經(jīng)濟(jì)的總量,2005年已經(jīng)超過18.3萬億元,2007年應(yīng)該在22萬億元以上,而且很可能在一個(gè)時(shí)期內(nèi)保持8%-10%的年增長速度。中國如果能將財(cái)政工作的重點(diǎn)從以GDP為中心轉(zhuǎn)型到以調(diào)節(jié)收入分配為中心上面來,使福利和其他各項(xiàng)對(duì)個(gè)人的支付,達(dá)到美國上世紀(jì)70年代中的水平,即使這項(xiàng)支出占到GDP的10%或稍高,那么,在2007年的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上,國家每年為低收入群體所作的支出,即可達(dá)到2萬億元以上。再假設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步,這項(xiàng)支出以每年7%至8%的速度增長,10年以后,國家為低收入群體所作的支出即可達(dá)到每年4萬億元以上。如此大的力度,年復(fù)一年,還有什么社保問題、醫(yī)保問題、廉租房問題、最低生活保障問題、貧困家庭子女教育問題等等,不能從根本上得到改觀呢?
可惜,在當(dāng)前以GDP為中心的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)下,上面的數(shù)字只能是練習(xí),是紙上談兵。比這更嚴(yán)重的問題是,財(cái)政借用調(diào)節(jié)收入分配的口號(hào),一方面增加中等收入者的稅負(fù),使他們的可支配收入下降,另一方面將超常規(guī)增加的財(cái)政收入主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和自我消費(fèi),使低收入者得不到多少實(shí)惠。這兩方面結(jié)合起來,財(cái)政之所說與所為,完全成了兩回事。
所以我認(rèn)為,當(dāng)前特別需要的,是觀念上的轉(zhuǎn)變,只有將財(cái)政支出的重點(diǎn)作一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變,即從以GDP為中心,轉(zhuǎn)移到以關(guān)心低收入群體、調(diào)節(jié)收入分配為中心上面來,才符合和諧社會(huì)建設(shè)的根本要求。
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