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正當(dāng)國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布 《國(guó)務(wù)院國(guó)資委2009年回顧》之際，四大國(guó)有控股銀行巧立名目濫收費(fèi)和亂漲價(jià)引起眾多批評(píng)，這算給壟斷國(guó)企一直津津樂(lè)道的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)一個(gè)絕好的注腳，它部分揭示了處于壟斷地位的國(guó)企利潤(rùn)突飛猛長(zhǎng)的真實(shí)來(lái)源，以及這些國(guó)企發(fā)展壯大與消費(fèi)者福利之間此長(zhǎng)彼消的關(guān)系，更讓這些國(guó)企漂亮業(yè)績(jī)單黯然失色。

股份制改革并沒(méi)有從根本上改善國(guó)企的公司治理水平，反倒是其壟斷利齒變得更加尖利，對(duì)消費(fèi)者的巧取豪奪更加肆無(wú)忌憚。不管國(guó)企業(yè)績(jī)有多么漂亮，只要壟斷濫用沒(méi)有得到有效監(jiān)管，隨時(shí)可以肆虐，國(guó)企改革就不可能稱之為成功，而這正是目前國(guó)企改革所面臨的困境，在沒(méi)有對(duì)壟斷濫用進(jìn)行有效規(guī)制前提下，壟斷國(guó)企就不可能真正走向市場(chǎng)化，成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

國(guó)企資產(chǎn)規(guī)模急劇增長(zhǎng)、盈利逐年增加實(shí)現(xiàn)了政府國(guó)企脫困、扭虧為盈的改革目標(biāo)，國(guó)有資產(chǎn)保值、增值也就成了國(guó)有出資人最值得炫耀的政績(jī)。財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)上的俊俏無(wú)法掩蓋長(zhǎng)期困擾國(guó)企改革的深層次問(wèn)題，如國(guó)有資產(chǎn)出資人不到位、公司治理低下、自主創(chuàng)新能力弱（這些都是《國(guó)務(wù)院國(guó)資委2009年回顧》結(jié)尾處一筆帶過(guò)、清描淡寫的問(wèn)題）等，都仍然要?dú)w結(jié)為國(guó)企的壟斷地位和反壟斷監(jiān)管的缺失。壟斷仍然是國(guó)企賴以生存和維持增長(zhǎng)的命門，而壟斷之丑陋，足以遮蔽國(guó)企身上所有的光環(huán)。

對(duì)于依靠“舉國(guó)之力”支撐起來(lái)的央企而言，脫困、扭虧為盈是一個(gè)加減法的算術(shù)問(wèn)題（剝離負(fù)擔(dān)、增加投入），但要讓這些習(xí)慣于政府扶持和特權(quán)維持增長(zhǎng)的壟斷國(guó)企，真正發(fā)揮決策者所期望的在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在創(chuàng)新、提升整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力上，發(fā)揮引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，這是一個(gè)復(fù)雜“方程”。

一個(gè)非常棘手的問(wèn)題就是，如果擺脫不了對(duì)壟斷輸血供養(yǎng)，國(guó)企發(fā)展壯大就始終可能與社會(huì)公眾利益處于對(duì)立面，出資人的政績(jī)目標(biāo)、企業(yè)內(nèi)部人業(yè)績(jī)目標(biāo)就會(huì)常常與消費(fèi)者對(duì)企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量預(yù)期和要求發(fā)生沖突，國(guó)企就不可能實(shí)現(xiàn)和諧和可持續(xù)發(fā)展。在維持國(guó)企壟斷地位和特權(quán)上，作為經(jīng)濟(jì)人的國(guó)企內(nèi)部人和作為政治人的履行出資人職責(zé)政府官員是一個(gè)利益共同體，企業(yè)的業(yè)績(jī)，也就成了履行出資人職責(zé)政府官員的政績(jī)。在壟斷行業(yè)改革滯后和監(jiān)管不到位的情況下，壟斷國(guó)企利潤(rùn)最大化往往就是消費(fèi)者福利進(jìn)一步的受損。

自十四大提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，我國(guó)國(guó)企改革一直就成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的一個(gè)核心內(nèi)容，但壟斷行業(yè)改革一直未得到應(yīng)有重視和取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，國(guó)企壟斷反而不斷在改革中得到強(qiáng)化，究其根本，實(shí)際履行出資人職責(zé)的政治人和實(shí)際控制國(guó)企內(nèi)部人基于政績(jī)與業(yè)績(jī)的考量，都把國(guó)企盈利最大化作為其首要目標(biāo)，而國(guó)企盈利最大化的本錢就是國(guó)企所享有的壟斷和特權(quán)。不斷強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)營(yíng)利職能，必然導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共職能和戰(zhàn)略職能的弱化，對(duì)消費(fèi)者福利與非公有制經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展與公平競(jìng)爭(zhēng)的忽視。在國(guó)企改革推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的強(qiáng)調(diào)，悄然演變成了對(duì)國(guó)企、對(duì)關(guān)鍵和重要行業(yè)的控制力和影響力的強(qiáng)調(diào)。強(qiáng)化國(guó)企對(duì)一些關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的壟斷地位，就成為政府取得政績(jī)和企業(yè)取得業(yè)績(jī)的最佳捷徑，而飽受詬病的國(guó)企壟斷（限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷濫用）規(guī)制就會(huì)被有意和無(wú)意地忽視，這不僅會(huì)使壟斷行業(yè)改革嚴(yán)重滯后，而且市場(chǎng)監(jiān)管也對(duì)國(guó)企壟斷濫用異常寬容。

在國(guó)企改革方法上，沒(méi)有區(qū)分不同行業(yè)國(guó)企職能定位上的不同，而普遍采取了一刀切的股份制改革方式；在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整上，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)企的控制力，弱化了國(guó)企對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)力。而國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力又主要是通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)集中度，強(qiáng)化國(guó)企行業(yè)壟斷地位來(lái)實(shí)現(xiàn)的。自國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來(lái)，共有95家（次）中央企業(yè)參與了47次重組，中央企業(yè)戶數(shù)已由196家調(diào)整為129家。2006年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了 《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)七大行業(yè)，并計(jì)劃到2010年，把央企數(shù)量重組到80戶到100戶。國(guó)有經(jīng)濟(jì)集中不僅限于國(guó)務(wù)院所認(rèn)定的關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，其他國(guó)有經(jīng)濟(jì)占支配地位的行業(yè)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)集中度也在各級(jí)政府強(qiáng)有力的推動(dòng)下不斷提高，而且國(guó)企并購(gòu)重組所導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)集中享受《反壟斷法》適用豁免的特權(quán)。這就導(dǎo)致以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，過(guò)度集中不僅減少了這些行業(yè)國(guó)企之間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，也對(duì)已經(jīng)進(jìn)入該行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，同時(shí)提高了潛在民營(yíng)資本進(jìn)入的市場(chǎng)門檻，導(dǎo)致了有關(guān)行業(yè)不可避免地會(huì)出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”。“國(guó)進(jìn)民退”本質(zhì)上是改革的倒退，在缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，國(guó)企改革也將難以為繼。第二，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在壟斷行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中度，提高強(qiáng)化了這些行業(yè)和領(lǐng)域國(guó)企的壟斷地位，這不僅抑制了國(guó)企技術(shù)創(chuàng)新能力的培育與發(fā)展，并進(jìn)一步發(fā)展成為國(guó)企深化改革的阻力。來(lái)自不同領(lǐng)域的學(xué)者都有以下相似的觀點(diǎn)：國(guó)企改革的一個(gè)主要教訓(xùn)，就是壟斷行業(yè)改革抓得不夠緊，以至于既得利益固化，成為改革的阻力，包括設(shè)置過(guò)高壁壘阻撓競(jìng)爭(zhēng)；中國(guó)有些國(guó)企是壟斷的，不是靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然形成的。甚至有些是國(guó)家給一些優(yōu)惠政策，在國(guó)家的懷抱里抱大的；產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的壟斷，特別是行政性壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)抑制了國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新能力的發(fā)展；國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，主要是缺乏創(chuàng)新動(dòng)力和科技投入動(dòng)力 （消息來(lái)源：新華網(wǎng)2005年11月20日）。

片面強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力，也為政府把本應(yīng)由政府承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能和公共管理職能轉(zhuǎn)交給國(guó)企提供了借口。在抑制產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)等“宏觀”調(diào)控上和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理上，政府仍然習(xí)慣于通過(guò)行政指令手段，而不是經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和建立在法治基礎(chǔ)上的監(jiān)管來(lái)履行其職能。而在許多行業(yè)領(lǐng)域，政府正通過(guò)國(guó)有化手段來(lái)取代其調(diào)控和公共治理職能。政府通常以加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力和帶動(dòng)力為借口，強(qiáng)制推動(dòng)某些行業(yè)內(nèi)處于支配地位的國(guó)企或國(guó)有控股企業(yè)兼并或重組非公有制企業(yè)，如在煤炭產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，山西省為加強(qiáng)煤炭安全生產(chǎn)，由政府主導(dǎo)，通過(guò)政府公權(quán)力推動(dòng)國(guó)有或國(guó)有控股煤炭企業(yè)對(duì)全省煤炭企業(yè)進(jìn)行重組和整合。

長(zhǎng)期參與和研究中國(guó)國(guó)企改革社科院學(xué)者張卓元先生在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革30周年之際的2008年接受人民網(wǎng)記者訪談時(shí)指出：“……國(guó)有企業(yè)改革最困難的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去了，但是還有許多攻堅(jiān)任務(wù)，其中最難的就是深化壟斷行業(yè)的改革。壟斷行業(yè)已經(jīng)形成了既得利益。”他以畸高電信資費(fèi)一直堅(jiān)挺不降和公車改革夭折為例進(jìn)一步指出：“所以改革很難，一改革壟斷部門的豐厚利潤(rùn)就沒(méi)有了。壟斷行業(yè)改革不應(yīng)該能拖就拖，重蹈當(dāng)年公車改革的覆轍。10年前的公車改革，方案都已經(jīng)定好了，連進(jìn)出政府部門的出租車公司都找好了，但由于某些人的反對(duì)，最后不了了之。我們一直在說(shuō)漸進(jìn)式改革好，但漸進(jìn)式改革也有問(wèn)題，它帶來(lái)既得利益固化，使得有些攻堅(jiān)任務(wù)久攻不破，而且改革成本日益增加。”

由此在這里提出了幾個(gè)耐人尋味的問(wèn)題：一是隨著壟斷行業(yè)改革推進(jìn)，國(guó)企壟斷暴利消失，國(guó)企目前盈利增長(zhǎng)勢(shì)頭還能持續(xù)下去嗎？二是被寄望發(fā)揮主導(dǎo)作用的大國(guó)企和履行出資人職責(zé)的部門和機(jī)構(gòu)逐步淪為成為既得利益集團(tuán)成員，當(dāng)他們?cè)俅纬蔀楦母飳?duì)象的時(shí)候，誰(shuí)來(lái)推動(dòng)改革呢？改革的動(dòng)力又從何而來(lái)？三是隨著改革成本日漸攀升，誰(shuí)又來(lái)為改革成本埋單（30多年改革所帶來(lái)國(guó)企的盈利是否足夠沖抵這些改革成本？），這是一個(gè)復(fù)雜的函數(shù)方程。這需要對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)企職能定位（對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力和帶動(dòng)力）進(jìn)行進(jìn)一步的詮釋，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)一步理順和明確。不僅如此，要消除國(guó)企壟斷濫用，光是停留在國(guó)企改革微觀層面和經(jīng)濟(jì)體制改革層面仍然是不夠的，政資分離、政企分開的關(guān)鍵不在企業(yè)，而在政府。政府職能的轉(zhuǎn)變、調(diào)控和監(jiān)管能力的提升與改進(jìn)，還取決于憲政和法治的建設(shè)，而這些并非是像疾風(fēng)驟雨、自上而下股份制改革那般簡(jiǎn)單，它需要更廣闊的胸懷、更宏大的政治智慧和更堅(jiān)定的改革信念，以及更持久和更強(qiáng)歷史使命感和責(zé)任感。因此，國(guó)企改革的深化，“去壟斷”仍然是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

賀紹奇

中國(guó)政法大學(xué)副教授，長(zhǎng)策智庫(kù)高級(jí)研究員

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