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我國國企不僅承擔(dān)著普通企業(yè)實(shí)現(xiàn)出資人價(jià)值最大化的職能，更重要的是肩負(fù)著維護(hù)社會主義性質(zhì)、提升整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)國際競爭力和技術(shù)創(chuàng)新水平等職能。這些政策性職能、戰(zhàn)略性職能因國企所處行業(yè)和領(lǐng)域以及我國實(shí)際所面臨的國際、國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而不同，不區(qū)分各國有企業(yè)承擔(dān)的主要職能和主要任務(wù)，而一刀切地采取單一的改革模式，就必然導(dǎo)致其管理體制、治理結(jié)構(gòu)安排與其目標(biāo)和職能定位不相適應(yīng)。

正確的作法應(yīng)該是根據(jù)不同國企在國民經(jīng)濟(jì)中的地位與職能，對國企進(jìn)行分類改革、分類治理。也就是說，對不同類別的企業(yè)，政府對資本與人事的控制、國有資本運(yùn)營、資產(chǎn)管理與監(jiān)督、國有資本經(jīng)營管理、監(jiān)督機(jī)制、公司治理結(jié)構(gòu)安排以及適用的治理準(zhǔn)則上都要與該類企業(yè)承擔(dān)的職能相適應(yīng)，有所區(qū)別。

為此，筆者提出如下幾個(gè)建議：第一，成立了由國務(wù)院統(tǒng)籌安排的專家小組，對存量國企在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的地位與履行職能進(jìn)行甄別分類，并結(jié)合我國國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，明確各行業(yè)和領(lǐng)域國企的職能定位，并據(jù)此對國企進(jìn)行分類，確定各類國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的布局及未來改革的方向。筆者認(rèn)為，根據(jù)國企的職能定位，國企可分為三類。第一類為承擔(dān)政策性職能的公用事業(yè)和自然壟斷行業(yè)的國企，這些國企應(yīng)以社會公共利益最大化（保障國計(jì)民生）為其首要目標(biāo)（國有資產(chǎn)保值與增值是第二位的）；第二類為主要承擔(dān)戰(zhàn)略性職能 （國家安全、國際競爭與宏觀調(diào)控），尤其是在重大和基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技人才培養(yǎng)方面發(fā)揮其帶動和引導(dǎo)職能的國企，此類企業(yè)以保障國家安全，提升國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)國際競爭力、引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新等戰(zhàn)略目標(biāo)為主。這一類國企適合于資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，即民營資本不愿進(jìn)入或沒有能力進(jìn)入，但基于國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及國家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控的需要而必須由國家進(jìn)行投資的產(chǎn)業(yè)，一旦有效競爭格局形成，國有經(jīng)濟(jì)則適時(shí)退出；第三類為完全競爭性行業(yè)中以盈利最大化為目標(biāo)的國企。此類企業(yè)應(yīng)以出資人（股東）價(jià)值最大化為首要目標(biāo)，其公司治理結(jié)構(gòu)安排完全是市場化的。

第二，加快壟斷行業(yè)改革。為防止壟斷行業(yè)的國企濫用壟斷權(quán)力、集團(tuán)內(nèi)部壟斷行業(yè)與競爭性行業(yè)交叉補(bǔ)貼，有必要對壟斷行業(yè)中國有大集團(tuán)所屬的關(guān)聯(lián)企業(yè)按照其承擔(dān)的職能進(jìn)行甄別拆分，把同一集團(tuán)中的自然壟斷性國企與競爭性國企進(jìn)行拆分。

第三，對于第一類國企，應(yīng)以行業(yè)為基礎(chǔ)制定專門法，將其改制為非營利的公法人，按照公法人建立健全其法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制其經(jīng)營范圍和資本預(yù)算約束，以防止國有資產(chǎn)流失，通過加強(qiáng)成本與定價(jià)監(jiān)管，以社會效益最大化為其治理目標(biāo)。事實(shí)上，由于不存在充分有效的外部競爭，治理以完善內(nèi)部治理機(jī)制和加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管為主，這就要求政府更多的直接干預(yù)和監(jiān)督。因此，政企分開、政資分離的難度大，不宜一味提倡。外部約束則主要是消費(fèi)者的監(jiān)督，因此，提高其運(yùn)營透明度，可以有效彌補(bǔ)外部治理機(jī)制缺失的缺陷。其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也可以采取類似公司法人的治理結(jié)構(gòu)。但董事會的職責(zé)與構(gòu)成與公司法人有本質(zhì)區(qū)別，董事會成員可以視情況由政府任命的和公眾推舉的消費(fèi)者代表組成。這類企業(yè)績效考核以社會效益指標(biāo)為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，政府任命的董事和管理人員納入公務(wù)員體系管理，其薪酬激勵機(jī)制安排與公務(wù)員基本相同，主要以政治獎勵為主，經(jīng)濟(jì)激勵為輔。

第四，第二類國企治理結(jié)構(gòu)安排有兩種選擇，即特殊目的的公法人或公司法上特殊目的項(xiàng)目公司，視具體情況和需要而定。在法律規(guī)范上，則采取新企業(yè)新辦法，老企業(yè)老辦法。新設(shè)立的第二類企業(yè)，先立法后設(shè)立企業(yè)，通過專門立法明確其職能定位、使命和經(jīng)營范圍，規(guī)范此類企業(yè)資產(chǎn)管理體制、預(yù)算收支管理體制，明確其法人治理結(jié)構(gòu)安排、治理準(zhǔn)則和行為規(guī)范。對于已經(jīng)在位的企業(yè)，對其職能、國有資產(chǎn)管理體制、資本預(yù)算管理體制、日常經(jīng)營管理與公司法規(guī)定治理結(jié)構(gòu)安排不匹配、不協(xié)調(diào)的，通過專門立法對其進(jìn)行改制，采取公法人治理結(jié)構(gòu)，按照公法人治理結(jié)構(gòu)要求構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制和國有資本預(yù)算管理體制。

第五，對于第三類國企則按照目前股份制改革思路，將其改制為混合所有制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，按照公司法和證券法等要求規(guī)范其公司治理結(jié)構(gòu)，國有出資人按照公司法履行其出資人職責(zé)，行使出資人權(quán)利，基于出資人價(jià)值最大化目標(biāo)決定國有資本的進(jìn)退。

綜上所述，筆者認(rèn)為，深化國企改革當(dāng)前首要解決的問題，就是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，最大限度減少和消除國企行政性壟斷。去行政性壟斷的最大障礙是國企承擔(dān)政策性職能和戰(zhàn)略性職能，逐步剝離和調(diào)整國企目前的這些職能，才能從根本上減少其行政性壟斷。從理論上講，國有經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的許多保障國計(jì)民生、國家安全等政策性和戰(zhàn)略性職能本可以通過政府宏觀調(diào)控、改善公共治理來落實(shí)，而且非公有制經(jīng)濟(jì)一樣可以承擔(dān)這些職能，國企并非是最佳和唯一選擇。

因此，在國企去壟斷的改革中，一些配套改革也必須加強(qiáng)：首先是要提高國企透明度，充分發(fā)揮消費(fèi)者和社會公眾監(jiān)督，以彌補(bǔ)壟斷國企出資人不到位、外部市場約束軟化的不足。而當(dāng)前國有資產(chǎn)管理和資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督最薄弱的環(huán)節(jié)就是公眾知情權(quán)得不到有效保障，公眾監(jiān)督權(quán)無法落實(shí)和保障；其次要嚴(yán)格區(qū)分國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算，硬化國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有出資企業(yè)的約束，杜絕一切對預(yù)算外國有出資企業(yè)的政府補(bǔ)貼和變相補(bǔ)貼，包括對國有企業(yè)注資、其他優(yōu)惠扶持等都盡可能納入國有資本預(yù)算管理體系，進(jìn)行資本化管理。第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)把促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、公平競爭和相互促進(jìn)作為其目標(biāo)，為國企改革創(chuàng)造良好的外部治理環(huán)境。最后，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府宏觀調(diào)控和公共治理能力，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，讓更多行業(yè)和領(lǐng)域的公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)能夠平等競爭，更有效地發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的作用。

賀紹奇

中國政法大學(xué)副教授長策智庫高級研究員

heshaoqi22@yahoo.com.cn