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中國政法大學副教授長策智庫高級研究員

heshaoqi22@yahoo.com.cn

確保美國消費者在申請按揭貸款、信用卡和購買其他金融產(chǎn)品或服務時獲得清晰、準確的信息，免受隱匿費用、濫用和欺詐做法的傷害，是奧巴馬政府和伊麗莎白·沃倫力推設立專門的消費者保護機構的主要目的。危機前，由于欺詐的廣泛存在，對于許多消費者而言，消費信貸成就的不是他們的美國夢，而是讓他們變得一無所有的美麗陷阱。

盡管將消費者金融保護局設在聯(lián)邦內(nèi)顯得別扭，而且有些滑稽，但平心而論，金改法對其獨立性保障、職能定位以及賦予的權力等實質(zhì)事項上并沒有打太多折扣，基本上滿足了奧巴馬政府和沃倫的期望。

在金改法的簽字儀式上，奧巴馬生怕美國選民們不了解他領導的政府在捍衛(wèi)中產(chǎn)階級利益上所做的努力。他在演說中反復強調(diào)金改法在消費者保護上取得的突破與成就。他說：“對于那些想了解華爾街改革給你們帶來什么的美國人來說，這就是你們能夠期望的。如果你已經(jīng)申請了信用卡、學生貸款等等，你會明白在幾乎無法弄懂印制精美文件上簽字的感受。因此，許多美國人常常陷入隱匿費用和罰金陷井中，或背上了他們根本不能負擔的貸款負擔。”伊麗莎白·沃倫也是大松一口氣，對推動立法的奧巴馬政府和國會民主黨領袖充滿了感激之情。她說：“自大蕭條最大危機發(fā)生已經(jīng)超過20個月了，我們?nèi)匀簧钤诒罎⑶暗囊?guī)則體系下。多謝奧巴馬總統(tǒng)、弗蘭克主席和多得主席的領導，參眾兩院聯(lián)席會議委員會委員們和工作人員夜以繼日的工作，制定出了三代人以來最強有力的華爾街改革法。它們創(chuàng)造了一個強有力的、獨立的消費者保護機構，它擁有去除花哨、嚴加管束金融行業(yè)以阻止設計坑人詭計和陷阱的武器。第一次，華盛頓有了一個替美國家庭而不是銀行看護的金融監(jiān)管者。”

盡管寄人籬下，但根據(jù)金改法，消費者金融保護局卻是一個完全獨立于聯(lián)邦所有金融監(jiān)管機構的專司消費者保護的獨立的監(jiān)管機構。金改法明確規(guī)定，消費者金融保護局是設在聯(lián)儲的一個獨立機構。其主任將由總統(tǒng)在參議院同意任命，任期5年，主任擁有廣泛權力，可以任命和雇傭所有的雇員。此外，為防止聯(lián)儲干預其獨立性，金改法還給聯(lián)儲設置了四條不可逾越的紅線：一是聯(lián)儲可以把一些權力委托給它，但聯(lián)儲必須遵守消費者保護法有關聯(lián)儲管轄權的規(guī)定，而且不能干涉或干預該局受理的事項，包括檢查和執(zhí)法，除非法律有明確具體的規(guī)定；二是聯(lián)儲無權任免該局任何雇員，也不能把該局職能與聯(lián)儲任何職能合并；三是任何該局發(fā)布的規(guī)則或命令不受聯(lián)儲的審查；四是該局制定的任何規(guī)則都無需征求聯(lián)儲的同意或?qū)彶椤４送猓?lián)儲還必須按規(guī)定為該局提供資金，該局也可以依法要求增加撥款。

隨著資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行商業(yè)模式也悄然發(fā)生改變，信貸一旦發(fā)放就快速通過證券化轉(zhuǎn)讓了出去，信用風險變得無關緊要了。信貸總量而不是信貸質(zhì)量就成了銀行實現(xiàn)收益最大化的關鍵，銀行只關心貸款發(fā)放和轉(zhuǎn)讓可獲得的費用收入，而不關心借款人是否有能力償還貸款本息。消費者獲得貸款比任何時候都來得容易，分食消費信貸所產(chǎn)生收益的食物鏈也延伸到整個金融體系，消費者在更容易獲得信貸的同時，承受的重負也日漸增加，也變得更脆弱。與此同時，由于貪婪的趨勢，銀行在消費信貸的銷售上變得越來越瘋狂，不擇手段的欺詐也就愈演愈烈。

消費信貸領域的欺詐和陷阱主要有三類：一是通過欺詐手段讓符合享受優(yōu)惠利率（即符合正常貸款條件）的顧客接受更高利率 （一般高出2%）的次級按揭貸款；二是掠奪性貸款。所謂掠奪性貸款就是通過欺詐手段向不具備償還能力的顧客發(fā)放貸款，其目的是從顧客身上最大限度榨取手續(xù)費和利息收入，以及剝奪顧客對抵押品享有的權益；三是在發(fā)放貸款和信用卡時，故意通過復雜的合約條款隱匿名目繁多費用和罰金，以最大限度榨取費用和罰息收入。為促銷，銀行通常給予貸款經(jīng)紀人以收益提成和利息返點等激勵。據(jù)美國權威媒體報道，2004年次貸按揭的41%都發(fā)放給了本應獲得優(yōu)惠利率貸款的客戶；2005年，這一比例上升到了55%；2006年就上升到了61%。而在掠奪性貸款方面，最典型的兩個例子就是明尼蘇達州一位21歲女士IreneThomas在90天內(nèi)就以零首付獲得了10套住房，負債240萬美元，所有這些財產(chǎn)在1年后都全部進入了取消贖回權程序 （相當于我國抵押品執(zhí)行）。而在美國加利福尼亞，一個年收入只有14000美元的墨西哥草莓采摘工也從銀行獲得了72萬美元按揭貸款，購買了一棟其夢想的豪宅。在支付大量手續(xù)費用和利息后，他們最終都一無所有，宣告破產(chǎn)。

與上述按揭貸款比起來，信用卡濫收費更是觸目驚心。根據(jù)美國聯(lián)邦存款保險公司的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在ATM或POS機使用信用卡或借記卡或開立支票，都可發(fā)生透支，透支費從10美元到38美元，平均為27美元，相當于年息3520%。而且，只要透支余額存在，費用就一直收下去。調(diào)查顯示，透支收費每天可達到5美元或10美元。消費者每年為158億美元的自動透支貸款支付了175億美元費用。更陰險的是，大多數(shù)銀行（75%）自動將顧客納入自動透支計劃，而且顧客通常沒有被告知，沒有獲得選擇進入和退出的機會。大多數(shù)銀行（81%）允許ATM或POS機上使用借記卡透支，但都是在交易發(fā)生后才告知顧客的。

為讓消費者金融保護局專門替消費者把關，金改法將分散在聯(lián)邦的7個監(jiān)管機構的消費者保護職能全部集中到了該局，并賦予它以下6項主要職能：一是金融教育。法案要求設立一個金融掃盲辦公室，加強對金融消費者教育，提高他們的自我保護能力；二是受理、調(diào)查和處理消費者投訴。法案要求設立全國消費者投訴熱線，以便消費者能夠免費和便利地投訴產(chǎn)品和服務存在的問題；三是收集和發(fā)布有關消費者金融產(chǎn)品市場信息和識別消費者風險；四是監(jiān)督提供消費者金融產(chǎn)品和服務的人；五是查處違反消費者金融法的違法行為；六是發(fā)布落實消費者金融法的規(guī)則、命令和指南。

為確保消費者金融保護局有踐行這些職能所需要的資源與手段，金改法賦予它廣泛的落實聯(lián)邦消費者金融法的權力，包括寬泛的規(guī)則制定權和執(zhí)法權，尤其是在阻止不公平、欺詐和濫用行為和做法上。它可以制定什么樣的行為或做法屬于不公平或濫用的指南；它還可以制定有關消費金融產(chǎn)品和服務的信息披露的規(guī)則；它也可以制定規(guī)則禁止協(xié)議中包含強制性仲裁條款等。為防止過去聯(lián)邦監(jiān)管機構在監(jiān)管執(zhí)法上與州打架，導致內(nèi)耗，金改法也理順了聯(lián)邦法、監(jiān)管機構與州法和監(jiān)管機構之間的關系。

奧巴馬在金改法簽字儀式上對他的選民說：“有了這部法，我們將打擊按揭行業(yè)的各種濫用做法。我們將確保合同更為簡單，終結復雜按揭中許多隱藏的罰金和費用，讓普通人都知道他們簽的是什么。”2011年1月4日，美國消費者保護機構，通過其財政部發(fā)起人和州銀行監(jiān)督者會議簽署了有關信息分享和協(xié)調(diào)監(jiān)管的備忘錄。這標志著在消費者保護上，聯(lián)邦與州之間將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，由爭斗轉(zhuǎn)向合作。

但它們之間真能夠在監(jiān)管執(zhí)法上發(fā)揮協(xié)同效應嗎？尤其是在聯(lián)邦層面上，消費者保護如何與金融安全與金融穩(wěn)定實現(xiàn)兼容，消費者金融保護局真能實現(xiàn)奧巴馬所描述的燦爛愿景，讓美國夢不再成為美麗的陷阱嗎？今年7月，美國消費者金融保護局將正式掛牌，讓我們拭目以待吧。