日前，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王利明透露，《城市拆遷條例(草稿)》已經(jīng)擬定，該草案最重要的變化，是要以政府為拆遷主體來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，明確拆遷屬國(guó)家征收行為，由政府來(lái)主導(dǎo)完成，而非開(kāi)發(fā)商(據(jù)3月9日《京華時(shí)報(bào)》)。

政府從開(kāi)發(fā)商手中收回拆遷主導(dǎo)權(quán)，當(dāng)然是一大進(jìn)步。本來(lái)，城市拆遷作為一種私有財(cái)產(chǎn)征收，屬于一項(xiàng)重大的行政職權(quán)，開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有資格來(lái)行使。讓開(kāi)發(fā)商淡出城市拆遷，這不僅是法治精神的回歸，也利于緩和當(dāng)下此起彼伏的拆遷矛盾和沖突。

然而，地方政府主導(dǎo)是否會(huì)確保拆遷合乎公共利益，值得商榷，畢竟地方政府亦是一個(gè)現(xiàn)實(shí)利益主體，過(guò)去也有事實(shí)表明，一些地方政府和開(kāi)發(fā)商結(jié)成強(qiáng)勢(shì)的利益同盟，于是有些城市拆遷難以避免地假借公共利益之名，謀強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)之利。

因此，城市拆遷的主導(dǎo)權(quán)不宜地方政府獨(dú)擔(dān)，而應(yīng)由地方政府和居民一同分享。所謂居民“主導(dǎo)”，比起居民“參與”，顯然要提高一個(gè)層次，更具有硬約束。“參與”意味著居民是被動(dòng)的，居民的意見(jiàn)之于地方政府只是一個(gè)參考而已。而“主導(dǎo)”意味著居民可以是主動(dòng)的，與政府享有平等的地位，拆遷的過(guò)程必須體現(xiàn)大多數(shù)居民的訴求。

具體而言：城市拆遷動(dòng)議的發(fā)起人可以是地方政府，也可是居民，居民可以按法定的程序否決政府的動(dòng)議；拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)政府和居民討論再制定，而不是由任何一方單方面決定；拆遷區(qū)域該如何規(guī)劃建設(shè)，須由居民和政府共同商討；拆遷重建是由開(kāi)發(fā)商來(lái)完成，還是居民自修自建，居民有決定權(quán)；對(duì)于較小區(qū)域的拆遷，居民有權(quán)建立類似住房合作社的組織，全面負(fù)責(zé)本區(qū)域的拆遷重建，政府有責(zé)任為居民提供政策優(yōu)惠和資金支持；如果是由開(kāi)發(fā)商來(lái)實(shí)施的大規(guī)模拆遷重建，居民有權(quán)選擇開(kāi)發(fā)商，直接與開(kāi)發(fā)商談判，提出種種要求，例如回遷、解決就業(yè)、由開(kāi)發(fā)商出資修建一些社區(qū)公共設(shè)施。

地方政府和居民共同主導(dǎo)城市拆遷，是保證公共利益的必要條件。公共利益不是一個(gè)抽象化的名詞，也不是幾條法律條款就能完全涵蓋的，公共利益實(shí)際上應(yīng)是一種博弈的結(jié)果。地方政府和居民平等博弈，討價(jià)還價(jià)，相互妥協(xié)讓步，就終形成一個(gè)雙方都可以接受的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，這才能使公共利益名至實(shí)歸，經(jīng)得起考量。反之，地方政府或居民的利益若不能拿到公共的平臺(tái)上來(lái)討論、甄別，最終形成讓各方心悅誠(chéng)服的結(jié)論，那這樣的利益就不能冠以“公共”二字。

有人或會(huì)擔(dān)心，若地方政府和居民不能相互說(shuō)服，導(dǎo)致一個(gè)僵持局面那該怎么辦？這就可以提交人大來(lái)討論，通過(guò)投票表決來(lái)破解僵局，按照法律規(guī)定，地方人大對(duì)于地方重大事務(wù)享有決定權(quán)，而城市拆遷牽動(dòng)面往往甚廣，屬于“地方重大事務(wù)”范疇。而且，我們更有司法作為定紛止?fàn)幍淖罱K依靠。

世界上許多城市都有通過(guò)政府和居民共同主導(dǎo)，化解城市拆遷難題的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)紐約市的優(yōu)列譜(ULUEP)，即紐約城市土地利用審批程序。優(yōu)列譜是社區(qū)居民對(duì)城市規(guī)劃委員會(huì)審查事項(xiàng)表達(dá)意見(jiàn)、公共聽(tīng)證、投票流程以及提交推薦方案的標(biāo)準(zhǔn)程序。任何建議和管理只能在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)行，不能任意擴(kuò)大、超越各自的權(quán)限。這種以明確、完備、硬性、可操作的程序，來(lái)實(shí)現(xiàn)居民對(duì)于城市拆遷話語(yǔ)權(quán)的做法，值得借鑒。