秋風(fēng)：司法體制改革需要大突破

11月28日，中共中央政治局開會討論深化司法體制改革工作，司法體制改革將或?qū)⒂休^大動作。應(yīng)當(dāng)說，這是一個明智的決定。鑒于當(dāng)下社會、政治情勢，司法體制改革的必要性比其他改革更為緊迫。而要讓司法發(fā)揮作用、解決社會問題，首先應(yīng)厘清司法的性質(zhì)及其在社會治理體系中能夠及應(yīng)當(dāng)扮演的角色，進(jìn)而進(jìn)行明智的制度變革。
司法至關(guān)重要
司法是社會治理體系中最重要的組成部分之一。
司法是國家最初始、最基本也始終是最重要的職能，最初的政府就是社會中的糾紛解決者及其衍生出來的機(jī)構(gòu)。即使到了文明相當(dāng)發(fā)達(dá)的階段，也仍然能夠看得出來。西歐封建時代國王的主要職能是實施“正義（justice）”，這個正義正是通過司法實現(xiàn)的，正義在中世紀(jì)文獻(xiàn)中經(jīng)常就等于司法。在中國，秦以吏為師的“吏”正是法吏，此后各級地方政府的主要功能始終是司法。明清時代，州縣正堂將其大多數(shù)時間用于審理民間訴訟。因而，地方官在戲曲中始終是以司法官的面目出現(xiàn)的。
現(xiàn)代政府職能大幅度擴(kuò)張，但司法仍然是基礎(chǔ)性政府職能。因為，政府任何其他職能之有效行使，比如修建公共工程、提供救濟(jì)、教育、醫(yī)療等福利，包括政府追求GDP快速增長，均須以社會維系其基礎(chǔ)性秩序為前提。如果沒有公道的社會基礎(chǔ)性秩序，人們即使有財富也不能獲得保障；即使有福利也不能安寧地享受。
公道的社會基礎(chǔ)性秩序，正是由司法、也只能由司法來維系。民眾之間發(fā)生糾紛，司法及時應(yīng)受害人之請?zhí)峁┯行У木葷?jì)，即可維系人際之間的和平交易合作秩序。任何社會都可能存在問題，司法以個案方式及時化解糾紛，有助于阻止個體間的糾紛演變成社會群體之間的對抗。所以，司法是社會沖突的減壓閥。
現(xiàn)代政府權(quán)力膨脹之后，司法也發(fā)揮另外一重政治性功能：保障民眾不受政府權(quán)力的侵害。這是作為一項制度的現(xiàn)代“法治”的關(guān)鍵職能所在。也即，由司法機(jī)構(gòu)應(yīng)民眾之請，對政府其他權(quán)力、包括立法、行政、市場監(jiān)管等權(quán)力的行使之合法性、合理性予以審查，使之不至于侵害民眾的自由、權(quán)利和利益。
這樣的司法確實會對政府的權(quán)力構(gòu)成某種壁壘，但也正是這道壁壘構(gòu)成政府與民眾之間的緩沖地帶。政府官員濫用權(quán)力侵害民眾權(quán)益的行為隨時得到矯正，政府官員就會抑制其濫用權(quán)力的沖動。權(quán)力與民眾之間的糾紛將會以個案的方式分散地解決，而不至于釀成某個群體甚至整個社會與政府之間的政治性對抗。所以，司法也是政治沖突的減壓閥。
正因此司法具有雙重減壓閥功能，所以，司法在現(xiàn)代國家至關(guān)重要。所謂法律之治，歸根到底是司法之治。尤其是二戰(zhàn)之后，各國憲政實踐的一大趨勢是強(qiáng)化司法功能，擴(kuò)張司法權(quán)覆蓋范圍，普遍出現(xiàn)了“政治司法化”的趨勢。為此，各國憲法也非常用心地設(shè)計了司法體系，戰(zhàn)后各國社會與政治秩序的穩(wěn)定也確實有賴于這一更為合理的司法體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
司法的現(xiàn)狀
清末新政、立憲時期的中國立國先驅(qū)即已清醒地意識到司法的重要性，把建立專業(yè)且獨立的司法體系作為建立現(xiàn)代民族國家治理體系的重點。民國之后，法院又被賦予統(tǒng)一解釋、適用全部憲法、法律、行政命令的權(quán)力。透過長期司法實踐中，司法體系也逐漸贏得一定權(quán)威。
上個世紀(jì)五十年代，司法體制演進(jìn)的歷程被人為中斷，司法的專業(yè)化、獨立性不復(fù)存在，司法機(jī)構(gòu)即便在名義上依然存在，也喪失了在社會、在政治運(yùn)作中的權(quán)威。自八十年代開始，這一局面得到扭轉(zhuǎn)，中國重上法制軌道，司法體系也漸行恢復(fù)。不過迄今為止，司法體系的現(xiàn)狀仍不能令人滿意。司法運(yùn)作的環(huán)境不夠理想，司法體制設(shè)計不合理，司法缺乏足夠的專業(yè)化，案件審理缺少必要的獨立性，司法程序存在嚴(yán)重缺陷。
司法體系的孱弱無力導(dǎo)致了嚴(yán)重后果。民眾之間、尤其是民眾與政府、政府支持的企業(yè)之間發(fā)生糾紛時，無法在司法體系內(nèi)及時找到有效的救濟(jì)。長此以往，民眾對司法缺乏足夠信賴，在司法與行政、政治渠道之間，寧取后者；即便司法作出判決，也仍習(xí)慣于到行政、政治渠道中申訴。社會問題不能分散地解決，不斷積聚。群體性事件的頻繁發(fā)生，與司法未能有效發(fā)揮作用，干系極大。
面對如此嚴(yán)重的社會政治問題，官、學(xué)、民各界人士由思維慣性支配，依然把問題、壓力引向行政、政治渠道。殊不知，當(dāng)下社會政治問題之所以較為嚴(yán)重，就是因為行政、政治渠道承攬了過多解決問題的責(zé)任而陷于失靈狀態(tài)。
中國社會走向優(yōu)良治理的正道是，分散治理責(zé)任，讓司法在社會治理體系扮演其本應(yīng)承擔(dān)的角色。應(yīng)當(dāng)說，本次高層推動司法體系改革，是朝著社會治理體系合理化邁出了一步。一個公正、高效、權(quán)威的司法體系將及時地、分散地解決社會問題。這一體系有助于化解、至少是不再積累民眾的怨恨。這將為人們呼吁的其他轉(zhuǎn)型，比如政治體制改革，創(chuàng)造必要的政治、社會條件。
如何改革？2004年執(zhí)政黨批準(zhǔn)的“二五司法改革綱要”已列出不少具體設(shè)想。中共中央政治局會議就司法體系改革又提出如下原則：從人民群眾司法需求為出發(fā)點，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點，著力解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性問題，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)一個公正、高效、權(quán)威的司法制度。從理論上說，有效的改革至少應(yīng)涉及四個方面。
優(yōu)化司法的制度環(huán)境
司法體系是社會治理體系中的一部分，它必然與其他部分發(fā)生糾葛。如何處理司法與政治、行政權(quán)力、與民情之間的關(guān)系，決定著司法能否有效履行其職能。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在享有各種治理權(quán)力的政府部門中，司法先天居于弱勢。先賢曾云：行政部門執(zhí)掌著社會的刀劍，立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定法律，司法部門卻不能作出任何主動的決定，“它既無強(qiáng)力，也無意志，而只有判斷力（judgment）。”現(xiàn)代治國的智慧在于，扶持弱勢的部門而抑制強(qiáng)勢的部門以維持各部門的平衡。因而，各國憲法無不刻意保障司法部門的獨立性，防范行政與政治部門干預(yù)、侵害司法活動。中國憲法同樣明文規(guī)定：“法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”
此一制度設(shè)計的根本目的是為了讓司法在社會治理中正常發(fā)揮其作用。司法是否專業(yè)、審判是否獨立，將決定著司法體系、法院、法官能否得到人民的信賴。如果民眾看到，行政或政治官員可以輕易地操縱司法部門，那他何必到司法部門去尋找救濟(jì)？司法部門也就成為擺設(shè)。
這似乎也正是當(dāng)代中國司法部門的尷尬。由于制度設(shè)計上的缺陷，司法體系的運(yùn)作經(jīng)常受到行政、政治部門的干預(yù)。這種制度缺陷包括：司法部門與行政區(qū)劃嚴(yán)格對應(yīng)，各級政府行政、政治部門在人事、財政上可以輕易控制司法部門，甚至可以具體地干預(yù)司法處理個案的過程。
針對法院地方化的弊端，近些年來人們已提出各種改革方案，其著眼點都在把司法與行政、政治部門相剝離，使后者不能具體控制前者。操作性方案是對司法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和司法人事任命予以特別安排。最簡單的變革方案是由上一級政府向其下屬層級的司法部門提供經(jīng)費(fèi)、安排人事。更進(jìn)一步，可全部由中央政府承擔(dān)、任命。最徹底的方案是司法部門與行政區(qū)劃完全脫鉤，重新構(gòu)造單一的或復(fù)合的司法體系。
在中國，一元化的觀念根深蒂固。很多人擔(dān)心，司法體系變革將導(dǎo)致政府權(quán)力不能集中統(tǒng)一。其實，無論怎樣變革，司法仍在政府范疇之內(nèi)，問題僅在于，把司法歸于哪一個政府，最有利于司法發(fā)揮其維護(hù)社會秩序、規(guī)范行政權(quán)力的功能。這一點，中央政府尤其需要站在治國的高度予以思考。司法是十分特別的政府部門，理應(yīng)以特別的財政與人事制度予以管理，從而使之能夠以人民看得見的獨立的方式行使審判權(quán)。否則，司法無力，行政、政治體系再忙活，大量問題也是無法有效解決的，社會治理也是瘸腿的。
優(yōu)化司法權(quán)配置
一個完整的司法體系由多個層級的多個部門的多種權(quán)力組成：警察部門的偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)，法院的審判權(quán)。不過，歸根到底，司法權(quán)是一種被動的判斷之權(quán)，因而，司法權(quán)的樞紐是法院的審判權(quán)，其他司法部門的權(quán)能都應(yīng)服務(wù)于法院向當(dāng)事人提供救濟(jì)這一目的。
以此來衡量，當(dāng)代中國司法權(quán)配置的缺陷一目了然：司法權(quán)有泛化趨勢，有太多部門行使司法權(quán)，法院的權(quán)威受到嚴(yán)重侵蝕。甚至存在著司法權(quán)結(jié)構(gòu)倒置的現(xiàn)象：前置的程序反而控制法院的活動，導(dǎo)致法院角色矮化，整個司法體系運(yùn)轉(zhuǎn)失常。比如，中國現(xiàn)行檢察院與法院的關(guān)系在全世界可謂獨一無二：檢察院是司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，甚至可以監(jiān)督法院的審判。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對司法流程的前半部分——公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，卻缺乏有效監(jiān)督。除了審查批捕外，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督均不屬于刑事追訴的必經(jīng)程序，檢察權(quán)高度虛化。
優(yōu)化司法權(quán)配置，就是要按照司法的性質(zhì)，理順?biāo)痉ǜ鞑块T的關(guān)系。關(guān)鍵是突出法院地位，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查權(quán)的的監(jiān)督與控制。顯然，警察部門的刑事偵查活動最終是服務(wù)于公訴的，因而，檢察機(jī)關(guān)提早介入警察部門的偵查活動是合乎邏輯的。由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院則屬于本末倒置，在現(xiàn)實中，檢察官站在法官之下，也根本做不到這一點。
重整法院體系
整個司法體制的樞紐是法院，法院能否恰當(dāng)?shù)匦惺蛊渑袛鄼?quán)，取決于法院體系的安排是否合理。首先在橫向上，法院相對于同一層級的行政、政治部門保持獨立性，相對于其他司法部門享有足夠權(quán)威。其次在縱向上，高級法院與低級法院之間保持合理的關(guān)系。再次，同一家法院內(nèi)部的管理模式比較合理。
應(yīng)當(dāng)說，中國的法院目前在這三個方面的制度安排都存在問題，一言以蔽之，就是嚴(yán)重行政化：在整個政府結(jié)構(gòu)中，法院被當(dāng)成一個普通的行政機(jī)構(gòu)對待；不同層級的法院之間具有明顯的行政隸屬色彩；法院內(nèi)部的管理也類似于行政機(jī)構(gòu)。警察權(quán)、檢察權(quán)本身就帶有行政色彩，因而警察、檢察機(jī)關(guān)的行政化尚可接受，法院的行政化卻是與法院承擔(dān)的職能之性質(zhì)不相容的。法院行使的是判斷權(quán)，判斷有賴于法官個人的理性，行政化只會妨礙法官積累和運(yùn)用其司法的技藝?yán)硇裕⒆屝姓⒄尾块T的權(quán)力、讓其他司法部門和法院內(nèi)部的行政性權(quán)力輕易進(jìn)入法院審判過程中，損害司法公正。
因此，優(yōu)化司法權(quán)配置，首先要從多個角度入手，解決法院的行政化問題。一個較為大膽而可行的方案是對現(xiàn)有法院體系進(jìn)行重整，建立兩套法院體系：中央法院體系與地方法院體系。中央法院體系與行政區(qū)劃脫鉤，擺脫地方行政、政治部門的控制，以個案方式監(jiān)督地方官員，維護(hù)中央政府和法律的權(quán)威。
關(guān)于法院權(quán)威配置還涉及一個問題：法院的執(zhí)行權(quán)，包括執(zhí)行本院判決，及強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的政令。應(yīng)當(dāng)說，法院的權(quán)威在于其判斷，執(zhí)行乃是行政部門的事。因此，法院建立一個龐大的、擁有強(qiáng)制權(quán)的執(zhí)行局，乃是自行走上行政化之路，與司法的正確性質(zhì)背道而馳。執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)配置給行政機(jī)關(guān)，如警察或司法行政部門，這也可以避免法院自己判決、自己執(zhí)行、當(dāng)事人無從對執(zhí)行權(quán)之行使尋求救濟(jì)的尷尬。
培育法律人群體
與其他權(quán)力一樣，司法權(quán)是要由人來掌握和運(yùn)用的。但從事司法者所需要的品質(zhì)和技藝，與其他政府部門人員是有重大區(qū)別的。司法人員、尤其是法官恰當(dāng)?shù)匦惺蛊渑袛鄼?quán)的前提是，信仰法律，具備司法的技藝?yán)硇浴榇耍ü俦仨毬殬I(yè)化。在一個職業(yè)化的制度環(huán)境中，法官將可逐漸培養(yǎng)起對法律的信仰，并通過自己的學(xué)習(xí)、實踐、思考，積累形成技藝?yán)硇浴?
不過，法官職業(yè)化不等于法官官僚化。法學(xué)院畢業(yè)生通過司法考試即進(jìn)入法院從事審判工作，這不是一種好的制度安排。法官的來源應(yīng)當(dāng)更為廣泛，更多地從律師、法學(xué)者、檢察官等人士中選任法官。他們構(gòu)成法律人共同體，因為共同從事法律職業(yè)而具有共同的信念、技藝。
法治離不開這樣一個群體。它是法官獨立審判制度的配套措施。法官獨立審判就意味著，任何人不得干預(yù)法官的審判活動，人們經(jīng)常問一個問題：那么，誰來監(jiān)督法官？唯一可能的監(jiān)督者就是法律人共同體。堅守法律條文的律師、檢察官可以在法庭上以必要的程序抗衡濫用權(quán)力的法官，上訴法院法官可以矯正下級法官的錯誤，法學(xué)學(xué)者可以對法官的不當(dāng)判決進(jìn)行剖析、批評。這樣的監(jiān)督的效率，一點也不弱于行政、政治監(jiān)督。
因此，創(chuàng)造一個寬松環(huán)境，讓法律人群體發(fā)育其自治機(jī)制，也是司法體制改革題中應(yīng)有之義。這樣一個群體將把法律精神灌注于社會各個層面，當(dāng)可有助于良性社會秩序之生成與演進(jìn)。