于建嶸：地方政治家的改革困境和出路

近年來，一些地方政治家的基層改革實(shí)踐引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。由于中國(guó)一些重大改革的滯后，民眾對(duì)任何改革舉措都寄予很大期盼，特別是基層改革與民眾的切身利益相關(guān)，民眾希冀以此改變目前存在的官民沖突，特別是希望地方政府走出“與民爭(zhēng)利”的行為怪圈，變抽取為服務(wù)。這些基層改革的一個(gè)重要特征是，由少數(shù)地方黨政官員在中央政府沒有明確授權(quán)的情況下，利用現(xiàn)有的制度資源，進(jìn)行有限的制度改革。

這些地方黨政官員的動(dòng)機(jī)何在，改革的空間多大，制度化的可能性如何？

基層改革的動(dòng)力不足

當(dāng)前基層改革實(shí)踐并不是制度性安排或高層的正式授權(quán)，而是少數(shù)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的自主行為。目前，地方政治家只要按上級(jí)的明確規(guī)定做，就可以有很好的政治前途，而進(jìn)行基層改革的探索和創(chuàng)新，則有很大風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和利益損失，地方政治家為何還要推行各種改革實(shí)踐呢？

第一，管治和發(fā)展的壓力，現(xiàn)實(shí)工作中遇到的問題迫使地方政治家不得不采取一些改革舉措。

現(xiàn)代國(guó)家在發(fā)展中遇到各種問題后，應(yīng)該分門別類，想辦法解決。是經(jīng)濟(jì)體制方面的問題，就進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革；是政治體制方面的問題，就進(jìn)行政治改革。不能掩飾或回避，更不能用一種改革代替另一種改革。

相對(duì)于中央執(zhí)政者對(duì)全局的改革而言，地方政治家雖要處理一些地方性問題，但它們又具有普遍性。當(dāng)前不少難題已是社會(huì)各界的共識(shí)，一些地方主政者對(duì)這些弊端也心知肚明。四川省遂寧市步云鄉(xiāng)的“直選鄉(xiāng)長(zhǎng)”，就是基于當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)脫貧致富的強(qiáng)烈愿望和對(duì)官員腐敗的強(qiáng)烈不滿的回應(yīng)。當(dāng)然，面對(duì)壓力，更多的執(zhí)政者基于對(duì)自身利益的考量，并不愿選擇突破性的改革。只有少數(shù)基層官員從管治有效性出發(fā)，采取一些對(duì)策性的改革措施。

第二，地方政治家的政治遠(yuǎn)見和責(zé)任感。可以說，地方主政官員的社會(huì)責(zé)任感、勇氣、信心和政治智慧是目前基層改革必不可少的條件。領(lǐng)導(dǎo)河北省青縣村治改革的趙超英就是一位有政治理想和遠(yuǎn)見的人。他在改革中提出了一個(gè)公式，即“民生加民主等于民心等于選票等于執(zhí)政地位”，因?yàn)椤懊裆褪前l(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，讓村民有良好的生活環(huán)境，有良好的娛樂環(huán)境，處理好吃喝拉撒、衣食住行、生老病死的問題。民主，就是叫人們當(dāng)家作主，做好了，你就取得民心了，取得民心就等于取得選票了，取得選票就等于取得執(zhí)政地位了，民主政治的規(guī)則就是如此”。

但是，有這種認(rèn)識(shí)和擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎狱h政官員是少數(shù)，絕大多數(shù)基層官員的認(rèn)識(shí)停留在傳統(tǒng)的“治民”，或?yàn)榱双@得一個(gè)“聽領(lǐng)導(dǎo)話”的名聲而不敢觸及某些改革。這當(dāng)然有官員個(gè)人的原因，但主要還是現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)存在問題。當(dāng)前，地方官員的權(quán)力來源是自上而下的賦權(quán)，而不是自下而上的授權(quán)，很多人的眼睛只盯著上層領(lǐng)導(dǎo)的行為舉動(dòng)，對(duì)下層民眾的利益訴求漠不關(guān)心，更有甚者，自恃壟斷的政治社會(huì)資源與民爭(zhēng)利。民眾稍有反抗，動(dòng)輒暴力相加，嚴(yán)重侵害民眾權(quán)益，造成干群關(guān)系緊張，官民矛盾加劇。

正因如此，那些具有理想和遠(yuǎn)見的基層黨政官員就更顯得突出，他們的改革行為就更需要勇氣。

第三，政績(jī)的推力。政績(jī)是官員升遷的重要指標(biāo)。目前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是較快較明顯的政績(jī)獲取方式。如本地區(qū)適合發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方主政者通常愿意把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為獲取政績(jī)的首選。這也跟黨和國(guó)家的干部考核與激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。長(zhǎng)期以來，中央考核地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和官員政績(jī)的最重要指標(biāo)就是GDP，地方黨政官員具有強(qiáng)烈的GDP沖動(dòng)。

但是，如果某地囿于自然資源、資本積累、工業(yè)基礎(chǔ)等因素，經(jīng)濟(jì)狀況很難在短時(shí)間有較大改觀，地方主政者想依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加GDP來獲得政績(jī)很難實(shí)現(xiàn)。這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)要想有所作為，就有可能把制度改革作為獲取政績(jī)的主要手段。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮蛟S對(duì)升遷必備之政績(jī)的獲取帶來意想不到的效果。

不過，很多一般的行政官僚，即使在管治和發(fā)展壓力以及政績(jī)推力的作用下，也不愿意冒政治風(fēng)險(xiǎn)，拿自己的前途做賭注。

改革不僅是對(duì)傳統(tǒng)思想觀念與行為方式的突破，更是對(duì)既得權(quán)力與利益關(guān)系的再分配，它不可避免地會(huì)造成人們一定程度的抵觸情緒與各種不適應(yīng)。

基層改革：空間需要大一些

中央留給地方的制度創(chuàng)新空間有多大？如何才能把握好這個(gè)制度空間的邊界？這一直困擾著積極搞基層改革的地方政治家們。

最早推進(jìn)鄉(xiāng)長(zhǎng)“直選”的四川遂寧市步云鄉(xiāng)，在1998年由村民直選出鄉(xiāng)長(zhǎng)后，被指責(zé)為“違憲”。2001年底期滿換屆選舉時(shí)，不得不改為直選鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人，再由人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。可見，現(xiàn)行的某些法律法規(guī)是地方改革不可逾越的障礙。為了讓鄉(xiāng)長(zhǎng)直選繼續(xù)推行下去，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度不明確的情況下，不得不采取一種妥協(xié)的變通方式。

這些年推行的“公推直選”也面臨同樣的問題。由于“公推直選”與黨內(nèi)基層選舉的制度規(guī)定不符合，因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)時(shí)的黨章和現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記應(yīng)該是“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)推選產(chǎn)生”。因此，在2006年上半年，中央有關(guān)部門要求大范圍的直選要慎重，一些地方暫停了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選試驗(yàn)。

近年來，一些銳意改革的地方領(lǐng)導(dǎo)人也有意或無意地回避說全方位改革，地方領(lǐng)導(dǎo)人或以保守的態(tài)度不改革，或者以經(jīng)濟(jì)改革代替政治改革，或以所謂的“改革”達(dá)到自身的某種目的。

這說明體制的慣性力量還十分強(qiáng)大。基層改革要想突破這種慣性力量的束縛，還需高層支持，要不然改革很難逃脫銷聲匿跡的宿命。當(dāng)初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在小崗村冒著“殺頭風(fēng)險(xiǎn)”的非法試點(diǎn)，由于最終獲得了中央主要領(lǐng)導(dǎo)的承認(rèn)，才迅速推開，以至令行全國(guó)。

當(dāng)前，雖然有些地方的改革在提高行政績(jī)效方面取得了不少成果，但止于行政體制改革并不可取。馬克斯·韋伯曾指出，有效性作為長(zhǎng)期的權(quán)威基礎(chǔ)是不可靠的。任何政府都不可能在任何時(shí)候和任何情況下永遠(yuǎn)高效，一旦績(jī)效出現(xiàn)下降，乃至出現(xiàn)負(fù)績(jī)效，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，就會(huì)影響到穩(wěn)定。

提高基層改革的制度化水平

目前基層改革普遍與地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人政治覺悟和意愿有關(guān)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志，對(duì)這些地方改革影響很大。中央黨校等單位對(duì)近700名縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查顯示，有近82.3%的受訪者同意“基層民主創(chuàng)新形式的產(chǎn)生離不開基層群眾的普遍要求”，有88%的受訪者同意“基層民主創(chuàng)新形式的制度化、規(guī)范化離不開黨委政府”。從這一調(diào)查結(jié)果來看，基層民主創(chuàng)新既離不開基層民眾的內(nèi)在沖動(dòng)，同時(shí)創(chuàng)新形式的完善、推廣又離不開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持。

但仍有少數(shù)基層干部將黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層民眾授權(quán)對(duì)立起來。也就是說，基層改革實(shí)踐離不開地方領(lǐng)導(dǎo)人的主導(dǎo)和支持，很多改革還是在他們的強(qiáng)力推進(jìn)下實(shí)行的。因此，這些地方領(lǐng)導(dǎo)人除了具備一般改革者的勇氣、魄力和膽識(shí)，還要具備一種政治敏銳性和“自我革命”精神。

不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層民主的創(chuàng)新都帶有某些行政先導(dǎo)色彩，或者叫“一把手主導(dǎo)型”，假如主要領(lǐng)導(dǎo)人改變了，或者是領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力改變了，基層改革可能會(huì)轉(zhuǎn)向或調(diào)頭。這就是目前中國(guó)基層改革最明確的特征。一位地方主要領(lǐng)導(dǎo)人在職期間，盡管推行了具有非常重要意義的改革，但由于受到任期限制和調(diào)任因素的影響，新上任的領(lǐng)導(dǎo)人未必會(huì)認(rèn)可和支持這些做法，這些改革還未制度化就不得不中斷。

在多數(shù)情況下，基層改革除了浪費(fèi)眾多資源并使某些個(gè)人獲得了政治收益外，廣大民眾并未從改革中獲益。因此，如何將這些改革經(jīng)驗(yàn)制度化，上升為黨的意志和國(guó)家意志，就成為一個(gè)值得關(guān)注的問題。

基層改革經(jīng)驗(yàn)要想擺脫“人走政息”，必須將改革的成果形成制度，只有這樣，才能避免改革方向隨著地方主政者的調(diào)離而發(fā)生改變。

通過分析近年來較有影響的幾次地方改革，我們發(fā)現(xiàn)改革成果能否保留下來有較多的偶然性因素起作用。主要有這樣三種情況：

其一，推動(dòng)改革的人有較強(qiáng)大的個(gè)人關(guān)系和影響力。比如，在訪談中，曾經(jīng)問過某個(gè)地方政治改革家這樣一個(gè)問題：“如果你被調(diào)離，你所從事的改革事業(yè)能否繼續(xù)下去。”他的回答是：“我這項(xiàng)改革肯定能持續(xù)下去的，因?yàn)槲业睦^任者跟我關(guān)系特別好”。

其二，主持改革的人得到了升遷，他原來推動(dòng)改革的地方就在其管轄范圍內(nèi)。比如，領(lǐng)導(dǎo)青縣改革的趙超英，通過推動(dòng)一系列村治改革擢升到滄州市委組織部。在他的直接關(guān)心和倡導(dǎo)下，青縣改革還在繼續(xù)，青縣模式就有可能在全市推廣。

其三，新聞媒體持續(xù)關(guān)注。比如，咸安改革引發(fā)了國(guó)內(nèi)很多媒體和學(xué)者的廣泛關(guān)注，雖然改革的主導(dǎo)者宋亞平被調(diào)離多年，但是咸安政改的經(jīng)驗(yàn)還是經(jīng)常出現(xiàn)在各地媒體，被人們津津樂道。

不過，這些促成改革持續(xù)下來的情況蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素。如果地方改革者被調(diào)離，其繼任者跟他關(guān)系不好，或者與他的從政理念和風(fēng)格完全不同，或者被調(diào)離到與原來毫不相關(guān)的部門，改革就會(huì)不可避免地中途夭折。

因此，單憑主政者個(gè)人魅力和新聞媒體的持續(xù)關(guān)注等偶然因素，改革道路的前景相當(dāng)脆弱。目前很多實(shí)踐是在地方進(jìn)行的。或許各地進(jìn)行的改革試驗(yàn)取得了一些成績(jī)，但很難造成“星星之火，可以燎原”的氣勢(shì)，一些比較成功的改革在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的前景也十分渺茫。一些不符合現(xiàn)行制度規(guī)范，但有利于民眾利益的改革被迫中斷，這不但會(huì)增加改革成本，而且可能使一些真正想改革的人唯唯諾諾，縮手縮腳。不過，把地方改革實(shí)踐中形成的制度規(guī)范上升到國(guó)家的法律和執(zhí)政黨的政策層面，也需要慎重對(duì)待。

縣政改革還需要中央決策

從動(dòng)力、空間和制度化這三方面分析，可以說，要解決目前中國(guó)政治改革的困境，首先需要對(duì)基層改革的重要性和必要性有基本共識(shí)，需要一些必要的制度安排，要積極應(yīng)對(duì)各方面的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

基層改革宏大而復(fù)雜，需要體制和機(jī)制變革配套跟進(jìn)。從全方位制度發(fā)展的角度出發(fā)，目前的一個(gè)重要選擇應(yīng)以縣級(jí)改革為突破口，建立自治性縣政體制，改變目前的權(quán)力來源和責(zé)任體制；以強(qiáng)化法治為基礎(chǔ)，建立司法制衡，重構(gòu)民眾對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)同。而要改革縣政，需要中央層面的決策。

（作者為中國(guó)社科院農(nóng)村所社會(huì)問題研究中心主任、教授）

（文章來源：10年5月7日《南方周末》）