劉瑞：從計(jì)劃到規(guī)劃：30年來國家計(jì)劃管理的理論與實(shí)踐互動(dòng)

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)開始，我國進(jìn)入大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。然而，對于依據(jù)什么樣的管理體制去推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)，初期認(rèn)識(shí)與后來的認(rèn)識(shí)完全不同。當(dāng)時(shí)大多數(shù)人的理論主張還是堅(jiān)持和恢復(fù)計(jì)劃管理體制，原因有如下：第一，受蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)理論教條影響，認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。第二，文革期間，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也遭到了嚴(yán)重破壞，撥亂反正的一個(gè)重要內(nèi)容就是恢復(fù)在文革之前已經(jīng)定型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

所幸的是，改革開放初期的思想解放運(yùn)動(dòng)對這個(gè)僵化的想法形成了巨大沖擊，經(jīng)濟(jì)理論界不再無視現(xiàn)實(shí)問題的存在，而是根據(jù)實(shí)踐做出理論判斷。其中一個(gè)重要共識(shí)開始形成，也就是承認(rèn)中國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)依然處于馬克思主義經(jīng)典作家所說的初級(jí)階段，而在初級(jí)階段就需要大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)。那時(shí)并不給予市場經(jīng)濟(jì)的合法地位，繼續(xù)把市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)作資本主義的基本特征予以否定。但是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)畢竟要建立和發(fā)展交換關(guān)系，而市場就是這種交換關(guān)系及其場合的總稱。于是在這樣的認(rèn)識(shí)下，開始給予商品經(jīng)濟(jì)和市場越來越多的合法地位。

理論認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了對國家計(jì)劃管理實(shí)踐的大膽探索。如基建計(jì)劃項(xiàng)目“撥改貸”；指導(dǎo)性計(jì)劃；中心城市和大型國有企業(yè)集團(tuán)計(jì)劃單列等。其中，推行指導(dǎo)性計(jì)劃具有標(biāo)志性意義，我國國家計(jì)劃管理體系第一次被分解成指令性計(jì)劃與指導(dǎo)性計(jì)劃兩部分。

指導(dǎo)性計(jì)劃被認(rèn)為是對計(jì)劃執(zhí)行單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提出指導(dǎo)性意見，并主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿保證其實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃，因此設(shè)計(jì)的思路就是：（1）國家或主管部門繼續(xù)下達(dá)相關(guān)計(jì)劃指標(biāo)，但是只供企業(yè)參考，不具有強(qiáng)制性；（2）國家運(yùn)用價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿來促使指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（3）指導(dǎo)性計(jì)劃涉及的行業(yè)和產(chǎn)品范圍比較廣泛，但是不包括關(guān)鍵性的行業(yè)和產(chǎn)品。

指導(dǎo)性計(jì)劃是我國在改革開放初期力圖改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而做出的一次有益嘗試。在理論上，它體現(xiàn)了計(jì)劃與市場的相互結(jié)合；在實(shí)踐上；它突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)只有指令性計(jì)劃的格局。但是它的局限也是比較明顯的：第一，它依然是在保持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架下設(shè)計(jì)出來的，所以過去指令性計(jì)劃留下的痕跡依然非常明顯。第二，對計(jì)劃指導(dǎo)性屬性的理解過于狹窄導(dǎo)致指導(dǎo)性計(jì)劃在實(shí)踐中進(jìn)入誤區(qū)。關(guān)于計(jì)劃指導(dǎo)性的認(rèn)識(shí)部分地來自于國外計(jì)劃管理的某些成功經(jīng)驗(yàn)，例如法國和韓國的成功實(shí)踐。但是，這些國家的計(jì)劃管理實(shí)踐有一個(gè)共同點(diǎn)，就是基本上不存在我國那樣的指令性計(jì)劃。所以，我國的指導(dǎo)性計(jì)劃設(shè)計(jì)時(shí)，力圖在計(jì)劃管理中分成兩個(gè)部分：一部分是指令性的，一部分是指導(dǎo)性的。這種在一個(gè)計(jì)劃體系中人為分成兩種不同的運(yùn)行機(jī)制、方式的做法，不僅加大了協(xié)調(diào)的難度，也產(chǎn)生出此前沒有兩種運(yùn)行方式所遇到的新問題。顯然，關(guān)于國家計(jì)劃總體上是指導(dǎo)性的認(rèn)識(shí)，與強(qiáng)行將計(jì)劃管理分成兩個(gè)平行部分的做法產(chǎn)生了沖突。這使得指導(dǎo)性計(jì)劃要么傾向指令性要么傾向市場調(diào)節(jié)，于是其實(shí)踐陷入困境。

打破這個(gè)困境的是鄧小平同志。早在改革開放的第一階段中期（1987年），鄧小平在內(nèi)部一次小范圍談話中就提出了“市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義”的“兩個(gè)不等式”觀點(diǎn)，這已經(jīng)跨越了歷史的局限性。過去五年后，他在1992年的南方談話中再次重述了著名的“兩個(gè)不等式”論斷，打破了人們思想上的禁錮，使我們對計(jì)劃與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了新的飛躍。于是，在十四大以后的討論中，理論界明顯地出現(xiàn)了有關(guān)宏觀調(diào)控的話題。一開始，理論界還是把“宏觀調(diào)控”作為廣義的“計(jì)劃管理”來理解，以區(qū)別于狹義的“指令性計(jì)劃”。但是人們漸漸地發(fā)現(xiàn)，宏觀調(diào)控不僅涵蓋計(jì)劃，更為重要的是還包含了過去政府管理所不看重的內(nèi)容：財(cái)政政策、金融政策、土地政策等等。同時(shí)，宏觀調(diào)控需要間接化，手段多樣化、體系化。于是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何建立和完善一個(gè)集計(jì)劃和政策于一體的宏觀調(diào)控體系就成為理論界的關(guān)注點(diǎn)。這樣計(jì)劃與市場關(guān)系的命題被宏觀調(diào)控與市場關(guān)系的命題所替代。這一轉(zhuǎn)變實(shí)際標(biāo)志著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成，標(biāo)志著關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與理論互動(dòng)進(jìn)入一個(gè)新的階段。

這種變化集中體現(xiàn)在編制“九五”計(jì)劃的時(shí)期。當(dāng)時(shí)的政府主要領(lǐng)導(dǎo)人提出市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家計(jì)劃不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，要著力體現(xiàn)宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，要體現(xiàn)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，要注重市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)主義能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢。計(jì)劃指標(biāo)總體上是預(yù)測性、指導(dǎo)性的，著重提出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的方向、任務(wù)以及相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和措施，提出反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)變化的總量指標(biāo)，以及若干具有全局意義的重大項(xiàng)目，其他一些指標(biāo)和項(xiàng)目在今后的年度計(jì)劃中安排。這種重大的計(jì)劃理念和性質(zhì)轉(zhuǎn)變實(shí)際上已經(jīng)為后來計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃奠定了基礎(chǔ)。

這樣，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家計(jì)劃特征及其基調(diào)就設(shè)計(jì)完成了：第一，國家計(jì)劃總體上是指導(dǎo)性的，中長期計(jì)劃是粗線條的、有彈性的計(jì)劃，詳盡和具體的特點(diǎn)在年度計(jì)劃中反映。這就與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家計(jì)劃總體上是指令性的、強(qiáng)制性的有了根本性區(qū)別。第二，國家計(jì)劃是宏觀性的。計(jì)劃在內(nèi)容方面突出把握宏觀大局，在實(shí)施計(jì)劃方面突出依托宏觀經(jīng)濟(jì)手段，在目標(biāo)確定和政策選擇方面突出國家的全局利益。這就與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家計(jì)劃指標(biāo)分解到微觀主體相區(qū)別。第三，國家計(jì)劃是戰(zhàn)略性的。計(jì)劃要與戰(zhàn)略保持統(tǒng)一，編制中長期計(jì)劃實(shí)際上就是制定發(fā)展戰(zhàn)略，這就與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家計(jì)劃與發(fā)展戰(zhàn)略相互脫節(jié)有了區(qū)別。第四，國家計(jì)劃是政策性的。計(jì)劃要與政策保持協(xié)調(diào)，各項(xiàng)政策不僅是保障計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，同時(shí)在編制計(jì)劃時(shí)也要考慮制定政策。這就與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家計(jì)劃與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相互脫節(jié)有所區(qū)別。

于是從“九五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃，國家計(jì)劃的性質(zhì)越來越變成市場經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃，所以到“十一五”計(jì)劃時(shí)期，中長期計(jì)劃就更名為中長期規(guī)劃，從形式上完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃向市場經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃的過渡。在中文中，也第一次有必要對“規(guī)劃”和“計(jì)劃”加以區(qū)別，而這在英文中是不需要刻意加以區(qū)分的。

綜上，經(jīng)過30年的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，在我國基本完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型的同時(shí)，在國民經(jīng)濟(jì)管理方面基本完成了總體上的計(jì)劃管理向總體上的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，完成了國家計(jì)劃向國家規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

在進(jìn)一步探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家規(guī)劃理論與實(shí)踐任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)始終清醒地認(rèn)識(shí)到：我國30年來所取得的國家計(jì)劃管理改革成就，始終離不開實(shí)踐與理論相互結(jié)合的互動(dòng)過程。我們不是單單從書本上去設(shè)計(jì)國民經(jīng)濟(jì)管理，而是更加注重從實(shí)際中去摸索符合我國國情的國民經(jīng)濟(jì)管理；我們不是單單從國外的市場經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)中去學(xué)習(xí)如何管理市場經(jīng)濟(jì)，而是更加注重從中國的市場經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展過程中去學(xué)會(huì)管理市場經(jīng)濟(jì)。為此以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)是需要強(qiáng)調(diào)的：

首先，我國依然具備運(yùn)用計(jì)劃或規(guī)劃管理國民經(jīng)濟(jì)的基本條件，因此保持一定形式和內(nèi)容的國家計(jì)劃與規(guī)劃管理仍有必要性和可行性。經(jīng)過30年的改革開放，我國基本實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其中國家計(jì)劃管理實(shí)施的條件也有所變化。但是從總體上說，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)還是在社會(huì)化大生產(chǎn)進(jìn)一步深化、公有制經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持主體、主導(dǎo)和主控地位、國民經(jīng)濟(jì)是在共產(chǎn)黨始終保持領(lǐng)導(dǎo)地位下運(yùn)行的，所以國家計(jì)劃或規(guī)劃依然具備實(shí)施的基礎(chǔ)和條件。

同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)固有缺陷的存在也使得國家計(jì)劃或規(guī)劃成為一種必要。曾經(jīng)在一段時(shí)期里，一些資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家如日本、韓國、法國等都曾大力推行過國民經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃化。在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響下，這些國家都陸續(xù)減少或放棄了常規(guī)的國家計(jì)劃管理，其消極結(jié)果是使得市場經(jīng)濟(jì)缺陷失去了一種制衡機(jī)制，這從一些國家隨后發(fā)生的經(jīng)濟(jì)衰退或危機(jī)可以得到佐證。因此，除非市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制在我國完善到極致程度，否則在較長時(shí)期里，我國不應(yīng)輕言放棄必要的國家規(guī)劃和計(jì)劃管理。

其次，國家規(guī)劃和計(jì)劃在宏觀調(diào)控體系中起牽頭地位。30年來經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的結(jié)果是宏觀調(diào)控取代計(jì)劃管理而成為國民經(jīng)濟(jì)管理的主要形式，相應(yīng)的在宏觀調(diào)控體系中貨幣政策和財(cái)政政策擔(dān)綱調(diào)控重任。特別是通過學(xué)習(xí)美國模式的宏觀經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)后，一些學(xué)者和官員更加信奉宏觀經(jīng)濟(jì)政策的神力，而完全否定規(guī)劃和計(jì)劃。但是實(shí)踐表明，通過模仿得來的宏觀經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)并不盡如人意。從實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既然宏觀經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)有限而國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和計(jì)劃的作用依然存在，為何偏好宏觀經(jīng)濟(jì)政策而置規(guī)劃與計(jì)劃于不顧呢？

進(jìn)一步說，在實(shí)踐過程中，國家規(guī)劃或計(jì)劃實(shí)際作用已經(jīng)發(fā)生了重大變化，它實(shí)際上通過劃定經(jīng)濟(jì)主體行為的邊界而發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)憲章的作用，它有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)也是解決市場失靈和政府失靈雙重失靈的必要手段。因此，規(guī)劃和計(jì)劃在宏觀調(diào)控體系中不僅可有可無，相反它在宏觀調(diào)控體系中擔(dān)當(dāng)牽頭作用，成為制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及其他各項(xiàng)具體政策的重要依據(jù)。

再次，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮綜合平衡原則及其方法在規(guī)劃管理中的作用。綜合平衡原則及其方法源自陳云的計(jì)劃理論。以今天的眼光審視，陳云綜合平衡思想的光輝并沒有隨著體制轉(zhuǎn)型而消失，對于進(jìn)一步研究我國的計(jì)劃或規(guī)劃管理仍具有啟發(fā)意義。

綜合平衡理論具體強(qiáng)調(diào)“四平”，即財(cái)政、銀行、物資、外匯之間的關(guān)系平衡，注重經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各個(gè)重大關(guān)系相互之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，并為實(shí)現(xiàn)這個(gè)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌建立了相應(yīng)的具體數(shù)量聯(lián)系和制度規(guī)定。今天在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中，強(qiáng)調(diào)“五個(gè)統(tǒng)籌”，即經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與自然之間、國內(nèi)與國外之間要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)系。與“四平”相比，“五個(gè)統(tǒng)籌”的具體數(shù)量化和制度化還差得甚遠(yuǎn)。所以，依照綜合平衡理論的思路，如何建立起與“四平”相一致的“五個(gè)統(tǒng)籌”，可以作為今后改進(jìn)和完善規(guī)劃管理工作的一個(gè)重要方向。

最后，在經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的編制過程中，必須充分重視經(jīng)濟(jì)預(yù)測的作用，進(jìn)而影響各類市場主體形成穩(wěn)定的預(yù)期。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，參與市場活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人具有獨(dú)立的人格和承擔(dān)各自的責(zé)任，政府越來越扮演市場秩序維護(hù)者的角色，因此國家規(guī)劃和計(jì)劃的發(fā)布和實(shí)施在事實(shí)上為市場主體提供了一個(gè)對未來的較為穩(wěn)定的預(yù)期，幫助市場主體了解市場環(huán)境變化及其未來發(fā)展方向，從而可以對市場主體的行為理性產(chǎn)生促進(jìn)作用。毫無疑問，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體的預(yù)期是非常重要的。因此，我們在經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的編制過程中要重視其預(yù)測性。

（轉(zhuǎn)載自《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，參考文獻(xiàn)略）