于建嶸：超越“省管縣”，縣政自治才是治本策

只在省市縣三者的職權關系上做文章，很難取得真正的成效。體制性的突破，是要把縣政自治作為縣政改革的目標

從2月1日中央最新發(fā)布的“一號文件”來看，2009年，“省直接管理縣（市）財政體制改革”仍會推進，“省管縣”還是縣政改革的大方向。

然而，“強縣擴權”在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，可能產生嚴重的社會問題。這個“大方向”，有必要再思考。

不要在“市管縣”、“省管縣”中打轉了

許多省市正在進行的“強縣擴權”等改革，主要包括財權和事權，是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權限問題，屬于行政分權。

在財政上實行“省管縣”。縣財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方面，也有所改變。比如浙江就規(guī)定，縣的地方財政收入的50％上交省里，縣留50％，地級市的財政只能靠市本級財政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。

擴大縣級政府的職權，把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府。

如浙江省下放的權限主要分兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關部委辦文件規(guī)定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法；積極爭取中央有關部委辦授權或同意。

河北省確定的擴大管理權限的基本原則是：“責權統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”。

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都，就把土地使用的審批權和環(huán)保評估的審核權兩項重要權力下放到縣級政府。

可以看出，目前在中國各地進行的“強縣擴權”或“擴權強縣”核心內容就是擴大縣級政權的經濟和社會管理權，提高縣級政權的行政效能，并最終實現(xiàn)“省管縣”體制，以利于縣域經濟的發(fā)展。因此，被稱為“適應新時期市場經濟和公共行政發(fā)展需求的應時之舉”。然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關系的制約，決定了這種行政分權式改革步履艱難，難以突破“市管縣”體制。也就是說，要解決“強縣擴權”所遇到的體制性困境，如果只是在省市縣三者的職權關系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。

政治分權：縣政相對獨立于省

需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴權方面是一致的，但在最終的體制性目標上則不同。縣政自治應是根據(jù)法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”只是來源于省的授權。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從行政性分權向法治性分權的轉變。

事實上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設想。孫中山在設計中國政治發(fā)展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個現(xiàn)代國家。他曾經指出，“中央與省之權限采均權制度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方。不偏于中央集權或地方分權”。“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡之效”。

可見，在孫中山這里，縣的自治權是相對獨立于省的，而不是依賴于省的授權。當然，縣政自治在中國是否行得通的質疑并不會因孫中山的主張而消失。

需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最為突出。“村民自治”是一種社區(qū)自治，所進行的民主選舉訓練可以為縣政自治提供政治基礎，因社區(qū)組織與國家政權組織之間的相互關系不能處理而存在的問題，并不能作為否定縣政自治的理由。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級政府，但不完整，人大沒有辦法開會，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能承擔不了。所以不能總抓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一方面來做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個縣的改革相結合。農村綜合改革實際上考察的是縣的改革。主導中國農村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiāng)的定位。可見，縣政自治應成為中國政治發(fā)展的突破口和目標。

改變“異地為官”的回避制度

行政分權解決的是中央與地方的關系問題，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。政治分權的主要目標，是建立一整套地方領導人的激勵體制。

目前所進行“強縣擴權”式的行政分權，由于沒有政治分權作為基礎，就很難防范權力被濫用的產生。海南省委書記衛(wèi)留成就說，海南實行省直管縣的體制，縣（市）委書記的行政級別高（正廳級），權力過于集中，班子內部監(jiān)督和同級紀委監(jiān)督較難。要解決這些問題，需要實行地方自治。而地方自治主要的規(guī)定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。為減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個問題。

地方政治自治的一個重要原則，就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導作用。縣級領導干部回避制，是當前中國重要的人事組織制度。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十三條規(guī)定，“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職”。《國家公務員暫行條例》第六十三條也規(guī)定，“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。”這種制度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。也就是說，縣級主要領導人任用回避本籍制度是一個需要檢討的制度。對于一個現(xiàn)代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認同十分重要。

用五至十年過渡到直選縣長

從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構建真正的基層民主自治體制。縣政民主自治也就要開放民選縣級領導人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創(chuàng)制法律之權，有直接復決法律之權”；“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事”；“凡一省全數(shù)之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督；至于該省內之國家行政，則省長受中央之指揮”。孫中山構想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉。

考慮到中國目前的情況，可以分為兩步走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，并使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官。其二，經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

黨政合一，選舉授權

地方自治政府應是對本地居民負責任的政府。問題是，目前執(zhí)政黨和國家機構的二元化運作模式使這種責任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責任政府，就必須改變執(zhí)政黨的執(zhí)政方式。從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實際性的效果，由執(zhí)政黨全面掌握國家行政機器，實行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實的選擇。問題是，執(zhí)政黨必須要獲得轄區(qū)公民的授權，承擔起實現(xiàn)轄區(qū)公民意志和利益的政治責任。

與此相聯(lián)系，縣政領導的政治地位也應有所改變。在目前的制度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們面臨的激勵體系是科層制下公務員的管理體系。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成創(chuàng)造成就感的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責制度，使在縣域政治中決策和行政失當?shù)目h政領導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責，又對中央政府負責的地方政府。

縣法院與檢察院直接對中央負責

目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現(xiàn)。

使得地方司法機關隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是：法院和檢察院的主要經費都源于同級財政，其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨立，還助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。

顯而易見，建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制，在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系，中央可以考慮實行司法人員的流動回避制。

另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)。政法委作為執(zhí)政黨對國家司法的領導機構，其設置和工作方式已越來越不適應法治國家的要求。要實行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和干預。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為執(zhí)政黨的研究智囊機構，地市和縣的政法委取消。

（文章來源：南方周末）