汪玉凱：改革就要觸動(dòng)既得利益

中國(guó)改革開(kāi)放30年取得了巨大成就，這一點(diǎn)沒(méi)有人可以懷疑。但有些改革的艱難令人匪夷所思，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是一個(gè)典型例子。

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)是國(guó)際社會(huì)普遍采取的制度，有“陽(yáng)光法案”、“終端反腐”之稱。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英國(guó)制訂了世界上第一部有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的常用手段，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要是通過(guò)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)變化的掌控，洞察官員的行為。而這樣的掌控，又常常是以政府信息的公開(kāi)、透明為前提的，社會(huì)公眾在這一過(guò)程中扮演重要角色，成為強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督力量。具體地說(shuō)，通過(guò)嚴(yán)格的申報(bào)制度，一旦發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入存在差距，官員就必須作出解釋與說(shuō)明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒(méi)有證據(jù)證明是非法所得，也會(huì)被認(rèn)定為“灰色收入”而治罪。對(duì)于民選官員，則必須在選區(qū)范圍內(nèi)向社會(huì)公示。可見(jiàn)，對(duì)官員來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無(wú)疑是懸在頭上的一把利劍。

從國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)，關(guān)鍵在于有健全的法律及強(qiáng)有力的實(shí)施。凡是實(shí)行嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家，其財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都是以憲法或法律為基礎(chǔ)構(gòu)建的。申報(bào)主體完整，涉及官員的財(cái)產(chǎn)范圍寬廣，對(duì)不實(shí)申報(bào)的處罰也非常嚴(yán)厲。以美國(guó)為例，在1974年尼克松總統(tǒng)陷入水門事件以前，美國(guó)雖有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但主要是內(nèi)部申報(bào)，對(duì)官員的約束力有限。水門事件后，美國(guó)掀起了一場(chǎng)廉政風(fēng)暴，并于1978年制定了《政府行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。按照這項(xiàng)法律的要求，美國(guó)所有公職人員，只要年薪在５萬(wàn)美元以上，包括行政人員、國(guó)會(huì)議員、法官等，都必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。申報(bào)的期限，不僅包括任職前、任職中，甚至包括離職后。在美國(guó)，由于不嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)制度而丟官的大有人在。1989年，美國(guó)眾議院議長(zhǎng)詹姆士?賴特被迫辭職，起因就是違反國(guó)會(huì)對(duì)議員財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)，包括曾超規(guī)定賺取講課費(fèi)，而他的妻子貝蒂曾超額收取別人贈(zèng)送的禮品等。由此，賴特也成為美國(guó)200多年來(lái)首位因財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題被迫辭職的眾議院議長(zhǎng)。

一項(xiàng)20多年難有結(jié)果的改革

然而，就是這樣一個(gè)對(duì)腐敗有著重要抑制作用的制度，在中國(guó)卻遲遲未能建立。早在上世紀(jì)80年代，有關(guān)方面就著手討論官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問(wèn)題，但一直沒(méi)有結(jié)果。直到1994年，全國(guó)人大常委會(huì)才將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。令人遺憾的是，由于直接涉及掌握巨大權(quán)力的各級(jí)黨政官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，這項(xiàng)原本意義重大的立法幾度擱淺。在無(wú)法可依、官員腐敗又日漸盛行的情況下，有關(guān)方面只好采用慣常的做法——即試圖靠政策規(guī)范官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為。但由于整體上缺乏法律依據(jù)，又是內(nèi)部申報(bào)，所以不少地方都流于形式，難以真正發(fā)揮作用。值得慶幸的是，這幾年來(lái)，一些地方在這方面進(jìn)行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地區(qū)作出一個(gè)大膽的決定：從2009年1月1日起，率先在全國(guó)試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。有人稱之為“破冰之舉”，并概括出四大亮點(diǎn)：一是由“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”；二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)展到家庭成員；三是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督；四是離任申報(bào)延續(xù)三年。可以說(shuō)，阿勒泰地區(qū)的這一“破冰之舉”，對(duì)于預(yù)防腐敗、建設(shè)廉潔高效的政府具有重要意義，同時(shí)，也為我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制提供了良好“范本”。

一石激起千層浪。“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”這項(xiàng)已被討論、爭(zhēng)論了20多年的制度，終于在一個(gè)遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力中心的西部邊陲率先示范了，社會(huì)給予了高度關(guān)注。無(wú)獨(dú)有偶，2009年1月，浙江慈溪也宣布該市已試行官員廉情公示制，并將全市300多名現(xiàn)任副局（科）以上官員的廉情公布在本單位的政務(wù)公開(kāi)欄里。慈溪試行的官員財(cái)產(chǎn)公示，比阿勒泰更為徹底，又因地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有著更為重要的意義。

但慈溪僅在單位內(nèi)部公示，公示結(jié)果外人不得而知。就新疆阿勒泰的情況看，2009年第一天，55名縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)表是如期在網(wǎng)上公示了。盡管這55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中無(wú)一人填寫(xiě)本人及其父母、配偶、子女接受單位和個(gè)人贈(zèng)送的現(xiàn)金和各類禮金，但社會(huì)的整體反應(yīng)仍然是積極的。這說(shuō)明，中國(guó)老百姓對(duì)政府官員的要求，并不是過(guò)分的。

既得利益群體的阻撓是根本原因

一項(xiàng)制度的確立，20多年幾無(wú)結(jié)果，這不能不讓人感到悲哀和困惑。就像社會(huì)一再拷問(wèn)的那樣：我國(guó)的“政企分開(kāi)”和“轉(zhuǎn)變政府職能”不也進(jìn)行了20多年了嗎，為什么“分開(kāi)”和“轉(zhuǎn)變”如此之難呢？這確實(shí)又是一個(gè)發(fā)人深省的問(wèn)題。如果說(shuō)，政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變政府職能這些帶綜合性、全局性的問(wèn)題一時(shí)半會(huì)兒難以理出個(gè)頭緒還情有可原的話，那么，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這樣相對(duì)單一的問(wèn)題就不應(yīng)如此了。

上世紀(jì)80年代開(kāi)始醞釀建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)，官員腐敗問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有后來(lái)那樣嚴(yán)重。按理說(shuō)，一個(gè)問(wèn)題越突出，就越應(yīng)該成為下決心解決的重點(diǎn)，制度的建立和完善相對(duì)也能更快一些，但為什么官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立會(huì)如此艱難呢？這些年來(lái)反腐敗的決心不可謂不大，黨的十六大以來(lái)僅省部級(jí)腐敗高官就處理了幾十名，也獲得了社會(huì)的廣泛好評(píng)，但實(shí)事求是地說(shuō)，如此大的反腐力度，仍未能有效遏制腐敗蔓延的勢(shì)頭，其中重要原因之一，就是沒(méi)有真正建立起包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其法制框架在內(nèi)的一系列真正奏效的監(jiān)督制度。

這一框架難以建立的最大癥結(jié)，筆者認(rèn)為，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是這背后的既得利益群體的主觀阻擾問(wèn)題。換句話說(shuō)，當(dāng)我們的某些改革涉及官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制訂和政策走向的巨大權(quán)力時(shí)，問(wèn)題就會(huì)變得異常艱難。這也是一些民眾一再質(zhì)疑的重要原因：為什么涉及普通民眾的教育、醫(yī)療漲價(jià)以及管理收費(fèi)等事項(xiàng)時(shí)，有些政府部門決策會(huì)如此果斷、快速；而那些涉及官員自身特權(quán)、行政性審批、部門利益的改革又會(huì)如此艱難。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府自身不僅要提出改革的目標(biāo)、舉措，更要依靠廣大民眾主導(dǎo)改革的進(jìn)程。如果我們的改革只改群眾，不改自身，不敢果斷地觸及掌握權(quán)力的既得利益群體，改革就很難真正深入。換句話說(shuō)，要真正重構(gòu)改革共識(shí)，就要敢于在包括建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、廢除特權(quán)等涉及政府、官員自身的一些關(guān)鍵問(wèn)題上入手，唯其如此，才能真正提振公眾對(duì)改革的信心。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授、國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo)）

（本文原載于《同舟共進(jìn)》2009年第四期）