于建嶸：信訪制度改革需要新思維

現(xiàn)實(shí)表明,信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度,雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定作用,但由于這一制度存在諸多缺陷,已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境,在客觀上成為國家政治認(rèn)同流失的重要渠道,并引發(fā)了多起群體性事件,如果不進(jìn)行徹底改革,將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果。

然而,由于對(duì)現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認(rèn)識(shí),對(duì)信訪制度何去何從也就有不同的看法。從2004年有關(guān)信訪改革的大爭論,到目前黨和政府采取的措施來看,信訪制度改革已經(jīng)形成了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的路徑依賴,即某種制度沿著某個(gè)路徑往下走,不管這條路是對(duì)是錯(cuò),都會(huì)形成所謂的慣性,而且這種慣性的力量還會(huì)不斷自我強(qiáng)化。也就是說,長期以來形成的制度慣性,仍然是在強(qiáng)化信訪解決民眾權(quán)益糾紛的能力。目前大力推行的各種信訪責(zé)任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪制度等等,就是這種思維定勢(shì)的產(chǎn)物。

在我看來,信訪活動(dòng)出現(xiàn)困境的最集中表現(xiàn),就是建立在壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制。這種以上訪量特別是進(jìn)京上訪量為最基本考慮指標(biāo)的追究制,雖然能解決一些信訪問題,但地方政府為了息訪,對(duì)信訪公民要么收買或欺騙,要么打擊迫害,反而誘發(fā)更多的信訪案件。因此,我們需要從現(xiàn)代國家制度建設(shè)特別是國家的憲政建設(shè)和長治久安的角度重新定位信訪的改革方向。根據(jù)目前的情況,我建議從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。

從行政層面來看,給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁,以減小信訪的規(guī)模和沖擊性,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。主要措施有四條:一是中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力,不按信訪量給各地排名,取消信訪責(zé)任追究制,不要求地方政府來京接訪；二是中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；三是不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制；四是由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。通過這四條行政措施,可以減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期,迅速使一些信訪案件平息,減少群眾進(jìn)京上訪。給地方減壓,才能給中央減壓；維護(hù)地方的政治權(quán)威,才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威。

從法律層面來看,強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力,由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。具體方法如下:一是由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴和申訴案件的受理機(jī)構(gòu),也可以考慮建立全國性的巡回法庭；二是增加司法機(jī)構(gòu)的資源投入；三是擴(kuò)大訴訟受理范圍,對(duì)關(guān)系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費(fèi)；四是司法機(jī)關(guān)對(duì)受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；五是由司法部門依法查處信訪人受迫害的案件；六是組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾的告訴、申訴進(jìn)行法律援助；七是加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)力量對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,克服司法腐敗。通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威,可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道,逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。在推進(jìn)司法制度改革的同時(shí),對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)調(diào)解制度也要有所加強(qiáng),以作為司法制度的必要補(bǔ)充。

從政治層面來看,撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu),把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì),通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。主要措施也是四條:一是組織各級(jí)人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；二是公布各級(jí)人民代表的聯(lián)系方式；三是建立全國信訪網(wǎng),把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議；四是允許社會(huì)各階層建立利益表達(dá)組織,以法律允許的方式表達(dá)利益訴求。這樣做使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé),他們有法律賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán),也有義務(wù)對(duì)信訪反映的問題進(jìn)行調(diào)查,并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對(duì)象的一府兩院提出質(zhì)詢,直至向嚴(yán)重瀆職、失職甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議。這樣,不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體,也使信訪工作具備應(yīng)有的問責(zé)性,即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。同時(shí),將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會(huì),將為人代會(huì)的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源,為人大代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會(huì)逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件。在信訪集中到人大后,可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系,不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量,而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源,克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

特別需要指出的是,信訪改革應(yīng)是政治改革的重要組成部分。如何改變目前地方治理狀況,需要開展以縣級(jí)人民代表專職化為起點(diǎn)、以政治分權(quán)為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級(jí)政治改革,使縣級(jí)政權(quán)有足夠的地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,同時(shí)使縣級(jí)政權(quán)及其主要官員的權(quán)力受到有效的制衡和監(jiān)督。我們需要建立既對(duì)中央負(fù)責(zé)又對(duì)地方民眾負(fù)責(zé)的縣級(jí)政府,也應(yīng)當(dāng)容許各種社會(huì)利益表達(dá)組織的存在,因?yàn)橹挥凶屔鐣?huì)各階層都有自己的利益表達(dá)組織,才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對(duì)均衡、社會(huì)相對(duì)和諧的現(xiàn)代社會(huì)。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心主任、教授）