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經(jīng)濟觀察報 汪言安/文 日本在戰(zhàn)后短短25年內(nèi)城市化水平迅速提高，城市人口比重從1950年的37％，上升到了1975年的76％，跨入了世界城市化先進水平行列，與此同時日本也一躍成為世界第二經(jīng)濟大國。日本城市化進程的快速推進對其經(jīng)濟騰飛起到了重要的推動作用。

日本的都市圈規(guī)劃開始于城市化加速發(fā)展過程中，與中國目前的發(fā)展階段類似。中國城市規(guī)劃方面的學(xué)者一直以來對日本經(jīng)驗比較關(guān)注，在《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001-2020）》中，日本的“三大都市圈”模式就被作為該省制訂城市規(guī)劃的借鑒。

不僅江蘇，幾乎所有沿海發(fā)達省份在城市規(guī)劃過程中對日本模式多有借鑒。以都市圈作為主導(dǎo)城鄉(xiāng)空間調(diào)整、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的模式逐步成為各界共識。

東京都市圈規(guī)劃

日本政府從上個世紀50年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。

目前的日本首都圈整備規(guī)劃已經(jīng)修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規(guī)劃和第四次規(guī)劃。

第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5~10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠環(huán)上，新建住宅必須在綠環(huán)以外，以控制城市建設(shè)無序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。

由于日本的土地制度為私有制，動用私人土地遭到反對，又缺乏有力的配套手段，綠環(huán)的構(gòu)想沒有實施成功。

第四次首都圈整備規(guī)劃的重點內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。

但從上世紀80年代到90年代初，一些新產(chǎn)業(yè)又集中到東京都，各類產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)功能仍高度集中在中心區(qū)。為此，1999年11月，日本國會眾議院提出疏解東京都過于集中發(fā)展局面的東西，建議建設(shè)首都圈城市帶，準備把中央政府機構(gòu)和職能機構(gòu)遷出首都圈。

東京都市政廳提出應(yīng)該在首都圈內(nèi)優(yōu)化改善都市區(qū)功能，充分利用現(xiàn)有條件，近距離疏散城市功能，而不贊同遷都。在這種背景下由東京都市政廳獨立編制的“首都圈規(guī)劃構(gòu)想”，仍然強化東京都的中心地位，加強與周邊的聯(lián)系。

在這份后來被采納的規(guī)劃目標與發(fā)展戰(zhàn)略中，提出的目標是強化首都地位，激發(fā)經(jīng)濟活力，改善住宅環(huán)境，在全球化時代展現(xiàn)魅力。針對東京國際競爭力的降低、大氣和水質(zhì)污染嚴重的問題，規(guī)劃有針對性地提出解決方案。

首都圈的空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為圍繞中心區(qū)的環(huán)狀布局形式，既疏解中心區(qū)的功能，又加強了環(huán)上各個地區(qū)的聯(lián)系。另外，主張大區(qū)域內(nèi)進行包括交通、防災(zāi)、治理大氣污染等各方面的協(xié)作戰(zhàn)略。

規(guī)劃預(yù)計2015年三層環(huán)狀干線道路建成后，對首都圈內(nèi)的土地利用和交通整合將有顯著效果。屆時首都圈內(nèi)的汽車行駛速度提高10%，因交通產(chǎn)生的氮氧化物、二氧化碳總量降低10%，能減少20萬乘軌道交通經(jīng)過中心區(qū)的通勤人口，環(huán)狀都市軸上的交通量增加，副都心得到長足發(fā)展而都心的環(huán)境負荷降低，都市區(qū)的過境交通量減少30%。

借鑒啟示

目前，中國區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃密集出臺，跨省和跨區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，必然在將來的城市化進程中形成各類不同特色的都市圈。研究者認為，日本城市化有以下可借鑒經(jīng)驗。

首先，通過建立健全有關(guān)城市化的法律體系，來為制訂和落實符合中國國情的、科學(xué)的城市化發(fā)展規(guī)劃，有效解決城市化過程中出現(xiàn)的一系列相關(guān)問題提供法律保障。

日本在100多年的城市化過程中，陸續(xù)制定了《新事業(yè)創(chuàng)造促進法》、《市民農(nóng)園建設(shè)法》、《促進建設(shè)優(yōu)美田園住宅的法律》等一百多部相關(guān)法律法規(guī)。中國目前只有一部 《城市規(guī)劃法》，沒有有關(guān)都市圈規(guī)劃的法律和法規(guī)。都市圈作為獨立的一種規(guī)劃形式，不完全等同于目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，僅靠現(xiàn)有的行政體制難以實現(xiàn)，必須有法律或法規(guī)保障。

其次，都市圈的規(guī)劃重點應(yīng)以都市圈各城市（地區(qū)）需共同解決的問題為主，東京首都圈的重點是對圈內(nèi)面臨的，需要各城市共同解決的重大問題做出相應(yīng)規(guī)劃，例如提高交通效率、環(huán)境污染的治理、產(chǎn)業(yè)振興政策等。

第三，日本在城市化加速的過程中，十分注意對“三農(nóng)”的保護，如通過產(chǎn)業(yè)振興，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)；農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化（農(nóng)民職工化）和農(nóng)民市民化基本同步進行；農(nóng)地非農(nóng)化與耕地保護相結(jié)合，實現(xiàn)土地集約利用；重視對離土農(nóng)民的使用和培養(yǎng)等，有力地保護了農(nóng)民利益，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟和社會的同步發(fā)展。

第四，必須嚴格控制都市圈內(nèi)城市發(fā)展的無序蔓延，加強都市圈環(huán)境保護與整治。“對于已經(jīng)形成的無序蔓延，現(xiàn)在進行控制和治理收效甚微。目前，中國許多地方的城鎮(zhèn)密集區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)無序蔓延的態(tài)勢。蘇錫常都市圈就是如此。”江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院的一位不愿具名的研究者說。

因此編制都市圈規(guī)劃應(yīng)充分注意到日本都市圈過于高強度連綿開發(fā)的弊端，要劃定城市之間的控制地帶，嚴格限制控制地帶的建設(shè)活動，形成集聚發(fā)展、開敞有致的都市圈空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。

生態(tài)環(huán)境的治理是城市與區(qū)域發(fā)展過程中必然要重點解決的問題，環(huán)境污染尤其是大氣和水質(zhì)污染往往是跨區(qū)域的，局部地區(qū)無法單獨治理，必須通過跨區(qū)域的協(xié)作來解決。日本的首都圈規(guī)劃非常重視環(huán)境保護和污染治理，在規(guī)劃中比較具體地對水質(zhì)和大氣污染治理提出措施，提出垃圾處理的區(qū)域協(xié)作政策。

（本文參考了《日本城市化發(fā)展的經(jīng)驗借鑒與啟示》及《日本首都圈規(guī)劃構(gòu)想及其啟示》，特此致謝）