經(jīng)濟觀察報 記者 張斌 席斯 房地產(chǎn)泡沫與地方債務風險疊加會發(fā)生什么？

中國相關部委及智囊機構正在考量這一問題。

本報獲悉，根據(jù)國內(nèi)一權威研究機構做的一份地方土地債務壓力測試方案，相關部委機構或將于本月起對地方與土地及土地收益相關債務情況進行摸底，摸底后，將全面測算地方土地債務情況。

同時，這份方案涉及了對債務未來可能的解決方式，即中央政府介入處理地方土地債務。但其可行性未充分論證，也存在多種不同意見。知情人士告訴本報，這只是目前規(guī)范地方融資平臺的舉措之一，此外地方融資平臺公司的整頓等工作亦在進行中。

一些地產(chǎn)商已經(jīng)獲知這次即將進行的壓力測試，“如果壓力測試后，政府采取措施將地方政府從地方債務中剝離出來，這將會對土地以及房地產(chǎn)市場產(chǎn)生翻天覆地的影響。”他稱，“眾人皆知，房地產(chǎn)之所以難以調(diào)控是因為其與地方財政聯(lián)系甚密，一旦兩者關聯(lián)度下降，就可以加大調(diào)控力度，在市場上形成房地產(chǎn)價格下降的預期。”

壓力測試方案

“這次壓力測試來源于統(tǒng)計局未公開的幾個數(shù)據(jù)，政府決策層意識到了房地產(chǎn)泡沫和地方債務之間存在著一定程度的風險。”一位消息人士向本報透露。

于是，委托上述研究機構做了這份壓力測試的方案，并在一個極小范圍的閉門會中進行了討論。

壓力測試有兩個目的：第一是想宏觀上控制地方債務規(guī)模不要繼續(xù)擴張；第二是評估賣地收入對地方債務的影響。假設房地產(chǎn)市場下滑，地方政府在沒有土地收入的情況下，地方債務違約的規(guī)模會有多大。

上述消息人士說：“目前地方政府負債率過高，一些地區(qū)融資負債率高達300%，大大高于國際風險警戒線80%-120%的水平。”

但是，融資擔保并不規(guī)范。一些地方政府為了能從銀行獲得貸款，想方設法向銀行出具各種形式的擔保，既有政府出具不具法律效力的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函；部分政府融資項目透明度低，存在政企不分，還款責任不清晰，借款、用款、還款人不統(tǒng)一的情況。

“而且，政府償債能力對土地升值依賴過大。”他說。

政府融資建設項目中，政府依靠土地擔保才能夠從銀行獲得貸款，而這些擔保又大多是建立在土地價格上漲預期基礎之上。如果地價下跌，土地出讓困難，對一些財力相對較弱而借款又較多的市縣政府來講，還款就會發(fā)生困難。

據(jù)統(tǒng)計，2009年全國土地出讓收入大體是1.4萬億元，2010年全國土地財政收入2.9萬億元。

上述知情人補充說：“土地抵押的過程中，土地的價值都是評估值，有虛高的成分。一旦違約，銀行去拍賣它的抵押土地，如果房地產(chǎn)市場不景氣，根本就賣不出去。”

在房地產(chǎn)泡沫和地方債務危機雙重風險下，土地債務壓力測試由此而生。

壓力測試完成之后下一步的動作以及時間表目前沒有定論。

6月1日有消息稱，中國監(jiān)管當局會清理2萬億-3萬億人民幣可能違約的地方政府債務，中央介入償還。做法是將部分債務轉入數(shù)家新創(chuàng)設的公司，并解除省級及市級政府機構出售債券的限制。

“這只是某些人的建議，也有很多反對的人在其中。”上述知情人說。

也有人建議，摸清這個規(guī)模之后，接下來要做的就是甄別債務結構，分類處理。公益類的可以收歸中央，收益類的可以允許民營企業(yè)和各種投資機構進入接手。

數(shù)據(jù)難掌握

不過，摸底地方土地債務并不是一件容易的事情，一如地方融資平臺數(shù)據(jù)。

事實上，不論官方還是研究機構，想要得到真實準確的地方融資平臺數(shù)據(jù)并不容易。財政部財政科學研究所劉尚希說：“地方政府對債務問題高度敏感，我們到地方去調(diào)研，地方政府把自己的債務狀況視為當?shù)卣淖罡邫C密，絕對不會告訴你，可想而知解決債務工作的難度”。

去年銀監(jiān)會和財政部對全國地方政府融資平臺做過摸底，據(jù)悉兩部門數(shù)據(jù)相差較大。有知情者稱可能是口徑問題，如銀監(jiān)會從銀行角度，很容易得出融資平臺公司貸款規(guī)模，但其中政府直接擔保間接擔保的貸款規(guī)模，以及未來有可能成為地方政府債務的貸款規(guī)模等數(shù)據(jù)需要逐個核實認定。

財政部去年下半年對全國融資平臺貸款中與政府相關的貸款進行了清理核實，但核實過程頗為周折。

一些融資平臺公司對財政部門的核查中，給出的報表說明材料不充分或不真實，一位地方財政部門官員說，當?shù)卦诤瞬榈胤饺谫Y平臺款時，一家公司就需要幾個來回，平臺公司報上來的數(shù)據(jù)跟財政部門所掌握的很多資料和數(shù)據(jù)嚴重不符，被財政部門打回，平臺公司修改，還不符，再修改。

這位地方財政部門官員反映，這個過程相當繁瑣，所以很多地方并沒能按規(guī)定時間上報核查數(shù)據(jù)。2010年12月，核查工作結束，但結果至今未公開。

據(jù)了解，目前地方政府直接和間接的主要負債有三類：地方融資平臺貸款、地方政府債券和城投債券。其中地方融資平臺是最大的部分，2010年末中金發(fā)布的報告稱平臺貸款余額約9.1萬億，三項合計約10萬億。央行最新公布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》指出，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家；地方政府融資平臺貸款總體余額不超過14.376萬億。

危險的土地債務

找不到一個數(shù)據(jù)來解釋地方債務中與土地相關的債務規(guī)模能有多大。

某一調(diào)查地方債務半年之久的消息人士說：“我跑了全國十幾個省，不可否認，地方上大部分的債務都與土地和土地收益相關。”

來自國土資源部統(tǒng)計顯示，截至2009年末，全國84個城市土地抵押面積21.7萬公頃，土地抵押貸款25856億元，比上年分別增長30.9%和42.8%；所抵押土地中，70%為住宅和商服用地。

中金公司估計2010年末土地抵押貸款約3萬億，若地價下降10%，意味著政府需要補充3000億元的抵押物。

問題正在浮出水面，因為2011年到2013年10萬億地方債務陸續(xù)進入還款期，中金估計地方債每年須還款1萬億，地方財政不容樂觀。

上述消息人士認為，雪上加霜的是中國銀監(jiān)會2011年4月份以急件方式向各地銀監(jiān)局下發(fā)的一份文件。在這份地方融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知中，要求對于以政府承諾擔保、以無土地使用權證的土地出讓收入承諾，以規(guī)劃土地儲備（如土地儲備證）抵押的等，均應即時追加合法有效抵押品，消除違規(guī)擔保的風險隱患。

無證土地變有證土地，需對方交清土地出讓金后再抵押給銀行。

“本來地方政府用土地之上的附著物收益來償還債務不會有太大問題，但是現(xiàn)在銀監(jiān)會要求平臺公司繳納土地出讓金，原因是平臺是公司性質(zhì)。這就等于土地附著物的收益不僅要還債還要交出讓金的費用，債務壓力更加凸顯。”上述消息人士說，“這個規(guī)定遵循了國際原則沒有錯，但是是不符合中國國情的。”

不過銀行有著自己的考慮，他們現(xiàn)在很擔心這些融資平臺貸款的風險，當初大家熱火朝天一個愿貸一個愿借，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)很多抵押擔保物可能無法變現(xiàn)。

有的地方拿當?shù)氐膶W校、醫(yī)院和公園做抵押進行貸款，這肯定不能變現(xiàn)，而且這種情況還比較多。所以銀監(jiān)會下發(fā)緊急通知，希望利用這一年，逐步解決這些違規(guī)違法擔保的情況。

正是土地與地方債務兩者之間錯綜復雜的關系，地方財政要渡過難關需要適度信貸政策和穩(wěn)定的土地和商品房市場，否則地方債務風險面臨集中爆發(fā)。

事實上，令很多部門期待的地方政府債務總體情況有望近期出爐。

從今年3月開始，審計署對全國各級地方政府債務進行全面審計，審計工作已在5月底結束，目前在匯總階段。

國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日表示，這次審計結果可能成為截至目前最為可信、完整的地方政府債務數(shù)據(jù)，將成為未來出臺地方債各種文件和清理化解工作的依據(jù)。因此，倪紅日表示，目前操作上還遠沒到化解債務的階段，現(xiàn)在都在等審計署的最終報告。

“首先得認定什么算地方政府債務，這個概念和范圍一定要弄清楚，地方融資平臺中哪些要清理掉，哪些將會成為最終由政府承擔的債務。根據(jù)這些情況出臺清理化解的意見，這需要一個過程。”倪紅日說。

“地方政府大量負債，也是個很矛盾的過程。由于城市化的進程逐步加快，地方政府的資金需求大，但是中央資金大，地方政府資金少，而收入的80%在中央，支出的80%卻在地方，中央和地方的財政關系就相當不平衡。這其中的原因還相當復雜，包括體制、稅制、金融政策、財政關系等問題。”中國社科院副院長李揚表示。