經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 席斯 超預(yù)算收入簡稱“超收”，這本是一個(gè)預(yù)算誤差造成的收入增加，但在中國卻意義非凡。
本報(bào)經(jīng)多方測算，2011年中國的財(cái)政超收收入將創(chuàng)新高，保守估計(jì)將達(dá)到1.4萬億元。而綜合2000年以來的每年超收，近十年來政府的超收收入近5萬億元。“沒有超收，年底別想好好過。”一位地方財(cái)政官員說。而南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系馬蔡琛教授經(jīng)過對十幾年來中國財(cái)政預(yù)算收入增幅和實(shí)際收入增幅相比較發(fā)現(xiàn)，實(shí)際增幅通常是預(yù)算增幅的1.5倍，如2010年年初預(yù)算收入增收目標(biāo)為8%，實(shí)際實(shí)現(xiàn)21.4%。“中國目前的超收已經(jīng)不是預(yù)算精確度低的問題了，而是機(jī)制性超收。”馬蔡琛解釋道，超收收入在某種意義上構(gòu)成了游離于預(yù)算外的一筆財(cái)政收入，所以其支出也具有較大程度的自由裁量權(quán)，這也是地方政府追求大幅超收的一個(gè)原因。
十年5萬億
從1994年分稅制改革后開始，幾乎年年有超收，只是從2000年開始，財(cái)稅政策開始發(fā)力，超收的規(guī)模呈現(xiàn)了與年俱增的現(xiàn)象。
據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委測算，2000年到2005年，中國超收收入規(guī)模為10006億元。而2006年超收就達(dá)到3920億元，到2007年已經(jīng)上升到7239億。即便在全球經(jīng)濟(jì)低迷的2008和2009年，中國每年仍有2000多億的超收，而這兩年，在馬蔡琛看來是預(yù)算和決算比較接近的兩年。
此后隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，2010年中國的超收收入刷新紀(jì)錄，達(dá)到9172億元。2011全國預(yù)算收入是89720億，預(yù)算增長8%，但前三季度財(cái)政收入已完成81663.3億元，四季度財(cái)政收入按10%的保守增速計(jì)算，全年財(cái)政收入將達(dá)到103700億元，超收1.4萬億元。從2000年到2011年，全國財(cái)政超收收入近5萬億元。
而相關(guān)部門在解釋超收形成原因時(shí)，除歸功于國民經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長高于預(yù)期外，每年都會(huì)提到“一次性增收因素”。如2007年的超收，財(cái)政部就提到鐵道運(yùn)輸企業(yè)一次性上交出售國有資產(chǎn)收入，以及石油特別收益金全年征收等因素。
雖然每一年確定預(yù)算收入時(shí)，“留有余地”是一直貫徹的中心思想。但這只是適當(dāng)超收、略微超收的理由，不能解釋大幅超收、巨額超收的現(xiàn)象。
據(jù)了解，中國已連續(xù)三年將財(cái)政收入增速預(yù)計(jì)為8%，但實(shí)際增速在近兩年都超過20%。如此大的誤差，被中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇解釋為預(yù)決算偏離度過高。高培勇稱，在政府預(yù)決算之間出現(xiàn)差異是正常的事情，否則，也就沒有必要分別編制預(yù)算和決算了。不過，如果預(yù)決算之間的差異過大，甚至呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢，超收變得常態(tài)化，就不能不對此予以關(guān)注了。
中國青年政治學(xué)院法學(xué)教授馬嶺表示，超收或短收都應(yīng)當(dāng)有限度，否則預(yù)算就沒有了意義。據(jù)馬嶺分析，中國的稅收預(yù)測誤差（PFE）長期為負(fù)，平均絕對誤差達(dá)7%，最大絕對誤差達(dá)14.6%，遠(yuǎn)超過國外普遍認(rèn)為5%的合理范圍。她認(rèn)為，連續(xù)、大規(guī)模出現(xiàn)的財(cái)政超收表明，預(yù)算政策調(diào)整的低效或無效，實(shí)質(zhì)上反映了預(yù)算體制的不健全。
中國《預(yù)算法》對預(yù)算中的“短收”（即實(shí)際收入比預(yù)算收入少，與“超收”相對）有嚴(yán)格、明確的規(guī)定，但缺乏對預(yù)算超收的限制性規(guī)定。
如《預(yù)算法》第45條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。”
但對“超征”卻沒有禁止性規(guī)定。1999年制定的《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》只規(guī)定要“加強(qiáng)對預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”，并沒有規(guī)定要限制大幅度的“預(yù)算超收收入”，沒有規(guī)定對“預(yù)算超收”行為本身加以審查。
超收有獎(jiǎng)勵(lì)
財(cái)政收入預(yù)測如此不精確，主動(dòng)超收之意越來越明顯。很多地方政府甚至提出獎(jiǎng)勵(lì)超收的辦法。
山西省大同市人民政府2009年下發(fā)《財(cái)政收入超收獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知》同政辦發(fā)【2009】185號規(guī)定，國稅局、地稅局完成市政府下達(dá)的收入任務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)500萬元，各部門實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入每超1個(gè)百分點(diǎn)，再獎(jiǎng)勵(lì)20萬元。地稅最多獎(jiǎng)勵(lì)700萬元，國稅最多獎(jiǎng)勵(lì)600萬元。財(cái)政局完成市政府下達(dá)的收入任務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)200萬元。經(jīng)費(fèi)從超收額中解決。
辦法還將獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)化到個(gè)人。通知規(guī)定，國稅、地稅、財(cái)政部門超收3%以上至6%，可獎(jiǎng)勵(lì)單位主要責(zé)任人10000元，超收額達(dá)到或超過6%，可獎(jiǎng)勵(lì)主要責(zé)任人25000元。
而這樣的獎(jiǎng)勵(lì)辦法在江蘇、北京等財(cái)力強(qiáng)的省市同樣可見。
高培勇認(rèn)為，在當(dāng)前的中國，超收不再被視為“天上偶然掉下來的餡餅”，而是“年年都要收獲的餡餅”。人們對于“超收”的態(tài)度也走了樣：由被動(dòng)的接受超收的結(jié)果，演化為主動(dòng)的追求超收的目標(biāo)。“超收應(yīng)該有個(gè)法定界限，在界限內(nèi)的超收可由行政機(jī)關(guān)自行處理。”馬嶺表示，但如果出現(xiàn)大幅超收的情況，應(yīng)向全國人大報(bào)告并說明理由，理由是否成立應(yīng)由人大判斷，如果理由難以成立，可以追究有關(guān)部門責(zé)任。
《預(yù)算法》第29條規(guī)定：“各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。”但什么樣的比例是“相適應(yīng)”？法律并未明確作出規(guī)定。
而在國際上預(yù)算收入的增減幅度通常有限定性規(guī)定。如美國一些州規(guī)定稅收的增長不能超過該州居民總收入的一定比例；21個(gè)州要求支出的增長不能超過通貨膨脹的一定比例；某些州要求支出的增長不能超過居民收入的增長等。
地方剛性“超支”
有“超收”就有“超支”。2007年之前，年度超收大多在當(dāng)年花掉，并沒有引起關(guān)注。但2007年達(dá)7000多億元的超收，其使用引來全國人大和媒體的極大重視。
當(dāng)年11月，財(cái)政部第一次派一位副部長就當(dāng)年超收收入的使用前往全國人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告，這一做法得到了當(dāng)時(shí)全國人大的肯定。但這種“事前溝通”不具有強(qiáng)制性，也不是預(yù)算審批，只是匯報(bào)。按照《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國人大，而不需要事先報(bào)批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。
從2007年開始，中央財(cái)政設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，將年度超收放進(jìn)這一“池子”里用于以后年度的支出。但相比超收總額，結(jié)轉(zhuǎn)下年的仍是少數(shù)。本報(bào)了解到，2007年超收7239億元，放進(jìn)調(diào)節(jié)基金的只有1032億元；2010年超收9172億元，放進(jìn)“池子”里也只有2257億元。
更重要的是，每當(dāng)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)數(shù)千億超收的時(shí)候，財(cái)政支出基本也超支了數(shù)千億，而這些支出并不在預(yù)算安排之內(nèi)。高培勇表示，“超收”收入的動(dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入人民代表大會(huì)的審批視野。即便實(shí)行所謂向全國人大常委會(huì)的通報(bào)或報(bào)告制度，通常的情形也是先支用、后通報(bào)，或者邊支用、邊通報(bào)。
硬幣的另一面則是，地方政府對超收的需求變得越發(fā)剛性。
青海財(cái)政一位官員說，“如果沒有超收，財(cái)政的工作很難，這年就過不去了”。他解釋，年初或年度中間，各單位都拿著上面的文件跟財(cái)政要錢，但地方財(cái)力就那些，配套中央的、保障房的、義務(wù)教育的，根本沒有余額，財(cái)政局沒辦法只能說“再等等，看能不能調(diào)劑”。所謂“等”就是等年底看有沒有超收，到第四季度基本上能知道大概有多少超收，所以就開始給各單位追加支出。
一些西部省市反映，他們年初的預(yù)算實(shí)際上就是個(gè)赤字預(yù)算，但礙于《預(yù)算法》的要求，只能給人大報(bào)送一份收支平衡的預(yù)算，當(dāng)然，為了讓省級人大通過，這份預(yù)算進(jìn)行了技術(shù)性的處理。如青海省編制2010年預(yù)算時(shí)，預(yù)算收入103億左右，而支出則需要110億左右。“這些支出是我們根據(jù)今年一般支出和各種建設(shè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)做的。”青海財(cái)政官員說，但沒有列在其中的幾個(gè)億支出在財(cái)政部門看來是肯定會(huì)發(fā)生的。
青海財(cái)政官員也強(qiáng)調(diào)說，“我們反復(fù)計(jì)算就是無法平衡，都是必要支出。但到年底我們還是會(huì)平的，因?yàn)槟甓葓?zhí)行中，通過加強(qiáng)征管或一些撥款收入，這些赤字是可以填補(bǔ)上的。”寧夏財(cái)政廳也反映，這幾年財(cái)政的收入好了，工作更不好做了。以前收入少，要錢的單位也少，現(xiàn)在收入增長快了，各單位都來要錢，財(cái)政為了協(xié)調(diào)這些事兒很費(fèi)精力。
游離監(jiān)管
超收收入在某種意義上構(gòu)成了游離于預(yù)算外的一筆財(cái)政收入，所以其支出也具有自由裁量權(quán)。
而財(cái)力強(qiáng)的省市同樣會(huì)將超收在當(dāng)年支出。馬蔡琛解釋道，例如2012年的預(yù)算已在2011年10月底已基本確定了規(guī)模和項(xiàng)目，2011年的超收結(jié)轉(zhuǎn)以后年度后，并不能在第二年安排使用，而得等到2013年才能支出，“這筆超收收入需要在國庫里躺上一年，這會(huì)導(dǎo)致資金使用效益差等問題”。
一般來說，財(cái)政部會(huì)對中央財(cái)政超收收入建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并提前與人大溝通，但地方財(cái)政的超收卻是自由陣地——是否匯報(bào)人大并沒有問責(zé)，是否結(jié)轉(zhuǎn)下年也并沒有強(qiáng)制要求。“像我們這樣財(cái)力一般的省，超收當(dāng)年肯定花完，還怕不夠呢。”甘肅省一位財(cái)政官員說。
據(jù)本報(bào)了解，2010年9000多億元的超收中，中央財(cái)政超收4410億元，地方財(cái)政超收4762億元，其中中央超收部分2247億元結(jié)轉(zhuǎn)下年，其余在當(dāng)年支出，而地方超收則基本在當(dāng)年支出。
盡管2010年《預(yù)算法》修訂曾把“超收收入的使用”列入法律條款中，規(guī)定超收收入原則上不在當(dāng)年支出，結(jié)轉(zhuǎn)下年，但因修訂進(jìn)程延長，這一條款是否能順利出臺目前不得而知。
（本報(bào)記者昝馨亦有貢獻(xiàn)）
往期回顧
為探究地方收入隱憂，追尋地方解決之道，本報(bào)已連續(xù)推出三期央地財(cái)稅關(guān)系系列報(bào)道。前兩期內(nèi)容如下：
第一期《地方資金饑渴癥》：
2011年前8個(gè)月地方收入3.6萬億，增幅達(dá)35%，但地方政府仍感缺錢，正在通過實(shí)現(xiàn)超收、賣地、爭取轉(zhuǎn)移支付、舉債等手段實(shí)現(xiàn)收入最大化，中央也有意為地方培植財(cái)源。
第二期《地方債試點(diǎn)：疑慮中的放行》：
一個(gè)預(yù)算不透明、甚至負(fù)債數(shù)據(jù)都可能成謎的地方政府可以發(fā)地方債嗎？可以試試。中國國務(wù)院上周試點(diǎn)放行了上海、浙江、廣東、深圳四個(gè)省市的舉債。
