經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 劉金松 異地高考終于從政策調(diào)研、理論探討進(jìn)入到實(shí)際操作、政策落實(shí)層面。
9月6日，包括京滬粵在內(nèi)的九個(gè)省市教育部門負(fù)責(zé)人齊聚北京，與教育部就如何落實(shí)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》（下稱“《意見》”）進(jìn)行協(xié)商。
與此同時(shí)，教育部部長袁貴仁出席國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)時(shí)表示，要積極推動(dòng)落實(shí)國辦轉(zhuǎn)發(fā)的文件，確保符合條件學(xué)生的合法權(quán)益，并提出了以城市發(fā)展需求、家長、學(xué)生三方面來“因地制宜”設(shè)定準(zhǔn)入條件。
之前一天，被視為異地高考挑戰(zhàn)最大的兩個(gè)地區(qū)之一的上海，也已經(jīng)表態(tài)，將按照此前國務(wù)院通知的要求，在年底前公布實(shí)施方案。
作為人口流入最為集中、隨遷子女升學(xué)矛盾最為突出的兩個(gè)區(qū)域，京滬將如何落實(shí)《意見》、為隨遷子女升學(xué)設(shè)置什么樣的準(zhǔn)入門檻；兩地制定的方案，能在多大程度上化解目前隨遷子女面臨的升學(xué)難題等等。這些不僅是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也將是考量異地高考政策落地效果的風(fēng)向標(biāo)。
地方因地制宜
由教育部、發(fā)改委、公安部、人力資源社會(huì)保障部四部委制定的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》，已于8月30日由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，并要求各地有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺(tái)。
這份歷經(jīng)一年多調(diào)研和醞釀的《意見》，對(duì)解決隨遷子女升學(xué)考試提出了指導(dǎo)性原則，并為各地出臺(tái)方案劃定了最后時(shí)間表。但在方案具體制定方面，則交給地方政府“因地制宜”來操作。
國家教育咨詢委員談松華認(rèn)為，解決隨遷子女的教育問題是一個(gè)漸進(jìn)的過程。2001年、2003年國家先后出臺(tái)政策，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育階段受教育權(quán)益問題，確立了“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的方針。“兩個(gè)‘為主’實(shí)際上是保障了進(jìn)城務(wù)工人員子女在義務(wù)教育階段，享有接受義務(wù)教育的權(quán)利。目前這一點(diǎn)在全國范圍來看已經(jīng)基本得到落實(shí)。”他說。
但隨著進(jìn)城務(wù)工人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨遷子女完成義務(wù)教育人數(shù)不斷增多，升學(xué)考試問題也日益突出。尤其在涉及到高考時(shí)，必須在戶籍所在地報(bào)名，而由于各地高中課程不同，考試內(nèi)容也有一定差異，所以一些隨遷子女在流入地接受完義務(wù)教育后，就必須回戶籍所在地上高中并參加高考。
談松華認(rèn)為，這對(duì)于在流入地生活時(shí)間較長的家長和子女來說，他們很難再回到原籍去上高中、參加高考。“進(jìn)城務(wù)工人員的孩子受教育權(quán)利的保障和公平的對(duì)待，實(shí)際上是一個(gè)很重大的民生與社會(huì)公平問題。”
他還認(rèn)為，此次國務(wù)院批復(fù)的《意見》提出，在義務(wù)教育以后，逐步解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的升學(xué)考試問題。能在更大范圍內(nèi)、更高程度上體現(xiàn)教育的公平。但同時(shí)這一問題的解決也牽涉多個(gè)方面的利益和多種因素制約。
首先是中國城市化發(fā)展的區(qū)域間不平衡，相當(dāng)一部分省份是人口流出省，就不存在隨遷子女升學(xué)考試問題。存在這一問題的主要是東部沿海等人口流入地區(qū)，矛盾反映特別突出的又主要集中在像北上廣這樣的特大城市以及珠江三角洲地區(qū)。
珠三角地區(qū)小學(xué)階段非戶籍學(xué)生數(shù)占比已超過50%；北京、上海小學(xué)階段非戶籍學(xué)生數(shù)也達(dá)到了學(xué)生總數(shù)的47%。“這么大的人口集聚，需要教育資源的大量增加，要有學(xué)校、有設(shè)施、有老師，這就受現(xiàn)有資源條件的限制。”談松華說。
其次是大城市日益膨脹的人口規(guī)模與城市資源承載力的沖突；另外一個(gè)就是社會(huì)管理制度還不很健全，缺乏對(duì)人口的動(dòng)態(tài)管理，教育政策的制定，只能采用與戶籍捆綁的辦法。“因地制宜”的原則既賦予了地方解決問題的自主權(quán)、也強(qiáng)調(diào)了地方政府解決問題的責(zé)任。袁貴仁在發(fā)布會(huì)上表示，人口流入多的省份需要出臺(tái)文件，“人家在你那省務(wù)工，孩子在你那上學(xué)，你要拿出辦法，怎么解決？”
袁貴仁表示，一是要積極解決；二是要有條件準(zhǔn)入，家長和學(xué)生都要符合條件；三是各地根據(jù)人口流動(dòng)的具體狀況，城市需不需要這個(gè)行業(yè)，需不需要這個(gè)群體，城市要發(fā)展多大規(guī)模，有多大承載能力，來制定具體的辦法，提出具體的條件。
對(duì)于在“因地制宜”條件下，各地會(huì)設(shè)置較高準(zhǔn)入門檻的擔(dān)憂。北京大學(xué)教育學(xué)院院長文東茅表示，各個(gè)省市的條件不一樣，哪個(gè)地方難度大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，條件就設(shè)的會(huì)高一點(diǎn)，從中央層面來說，也只能這么做，推出原則性指導(dǎo)意見，也是一種進(jìn)步。
誰能最先受益？
《意見》對(duì)隨遷子女在流入地升學(xué)考試的準(zhǔn)入提出了原則性要求，“各地要根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和城市資源承載能力，根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員在當(dāng)?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）和按照國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)年限，以及隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，確定隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的具體條件，制定具體辦法。”
“不是說符合了這幾個(gè)條件就可以在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖迹@里面還要根據(jù)城市的情況進(jìn)行區(qū)分，設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)。”談松華說。
在對(duì)學(xué)生設(shè)定的準(zhǔn)入門檻方面，有的地方提出有連續(xù)三年高中學(xué)籍即可在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試；也有的地方提出從初中開始。
根據(jù)目前已公布異地高考方案的山東、福建的標(biāo)準(zhǔn)來看，均采取了連續(xù)三年高中學(xué)籍為準(zhǔn)入門檻。京滬的方案中，是否會(huì)設(shè)定六年的準(zhǔn)入門檻尚不可知。
北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆認(rèn)為，連續(xù)六年學(xué)籍肯定是最苛刻的要求了。他之前與一些隨遷子女家長交流時(shí)，有家長提出，即便是考慮防止高考移民因素，高中三年加上初三一年，要求4年學(xué)籍已足夠。“你這個(gè)政策出來之后，大家不說你的好，反而在挑你的不足。”張千帆說。在其看來，《意見》并沒有規(guī)定最多不能超過多長時(shí)間，從理論上來說，地方要求多長時(shí)間都可以。但從實(shí)際操作上來說，如果要求過高，大多數(shù)人覺得難以符合，這些人還是會(huì)繼續(xù)表達(dá)訴求。
對(duì)于《意見》提出，家長要有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）包括參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等條件，張千帆建議，“要把焦點(diǎn)放在對(duì)孩子的要求上，而不是對(duì)家長的限制上。”
談松華認(rèn)為，地方要把基本情況進(jìn)一步調(diào)研，基本上要有個(gè)底，才知道條件怎么設(shè)置，像上海正在搞積分制，就是根據(jù)城市需要多少人來設(shè)置，用積分的辦法來認(rèn)定，積分到多少，符合條件。“當(dāng)然，城市需要的不僅是高端人才。也是根據(jù)各種不同類型的人，各種技能型人才，社會(huì)服務(wù)型人才來定。”談松華說。
21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇并不樂觀，在其看來，京滬異地高考放開的尺度有限，能在現(xiàn)有條件上放開一條小口子，已經(jīng)非常不錯(cuò)。對(duì)北京來說，在現(xiàn)有戶籍人口的基礎(chǔ)上，增加有居住證人員子女的升學(xué)考試資格；對(duì)上海來說，在原有戶籍和居住證的基礎(chǔ)上，再增加少數(shù)人，僅此而已。
從2012年開始，上海已放開10類非上海戶籍考生在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖迹饕ǔ忠M(jìn)類人才居住證隨遷子女，在滬高校、科研機(jī)構(gòu)博士后流動(dòng)站在站人員的子女，海外高層次人才子女和上海市教委批準(zhǔn)的其他特殊情況考生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月，上海共為37萬人辦理了人才類《居住證》，與高達(dá)897萬人的非戶籍人口相比，只有不到1/20。
一直在異地高考上未有松動(dòng)的北京，此次最有可能放開的同樣是持北京工作居住證（簡(jiǎn)稱“綠卡”）的群體，截至2009年，持北京“綠卡”的人數(shù)也僅有兩萬多人。
“我想在有條件允許的情況下，地方政府還是會(huì)認(rèn)真去做，這畢竟是本地的社會(huì)問題。”談松華說。
另外區(qū)域的情況也在不斷變化，其他地方發(fā)展好了，京滬的情況就會(huì)緩解。同時(shí)京滬的條件也在改變，將來兩地的生育率下降，老年化嚴(yán)重，外地的一批年輕人進(jìn)來，兩地肯定也歡迎。“這個(gè)情況，要根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況來定的。”談松華說。
未雨綢繆的家長
9月6日上午，《意見》出臺(tái)一周后，來自北京市朝陽區(qū)的三位隨遷子女家長到北京市教委咨詢高考報(bào)名事宜。他們的孩子正在北京讀高三。“這是第一次來北京市教委，之前都是每個(gè)月去教育部咨詢什么時(shí)候出政策。”一位網(wǎng)名為“成功”的家長表示。負(fù)責(zé)接待他們的北京市教委信訪辦工作人員告訴他們說，15天以后答復(fù)。“成功”說，隨著高考報(bào)名日期越來越近，他們一家人都非常著急。暑假的時(shí)候，他曾回黑龍江老家聯(lián)系學(xué)校報(bào)名，但沒有高中三年學(xué)籍，也不讓報(bào)名。
在高一的時(shí)候，他也曾經(jīng)和孩子商量過，把孩子送回老家去讀高中，但孩子堅(jiān)決不同意回去。如今，周圍的一些隨遷子女有的回老家了，有的到天津買房，去天津上學(xué)了，也有的在準(zhǔn)備出國。
現(xiàn)在孩子班里就她一個(gè)沒戶口的，知道兩地都不能報(bào)名，孩子情緒也很不好。“我都要崩潰了。”“成功”說。
除了像“成功”這樣的高三家長外，一些低年級(jí)的學(xué)生家長則在關(guān)心北京的門檻會(huì)有多高。并極力從目前的有限的信息中，尋找標(biāo)準(zhǔn)，自我對(duì)照。教育部長袁貴仁在發(fā)布會(huì)上講了家長需要交納各種保險(xiǎn)后，一位隨遷子女家長立即擔(dān)心，自己沒交生育險(xiǎn)怎么辦？并詢問哪里可以補(bǔ)辦？
對(duì)于可能設(shè)定的連續(xù)納稅和繳納社保的門檻，則有家長翻出北京市在購房和買車的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行對(duì)照，試圖弄清“斷月”、“斷年”及哪種補(bǔ)交視為有效。
異地高考的放開，影響并不僅是這些已經(jīng)在京滬工作生活的家長及學(xué)生，由此可能引起的新的人口流動(dòng)趨勢(shì)，也是作為人口集中流入地的京滬所關(guān)心的。
在9月6日九省市教育部門負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)上，北京市教委相關(guān)負(fù)責(zé)人即表示增加招生計(jì)劃可以解決錄取率的問題，卻難以解決城市面臨的其他困難。
文東茅認(rèn)為，摸清目前的外來人口底數(shù)容易，但教育政策改變后，要預(yù)測(cè)未來多少年有多少人到廣東去，到北京來，很困難。“政策出來后，會(huì)引起新的人員流動(dòng)，人們會(huì)根據(jù)城市設(shè)定的條件，決定來不來。”文東茅說。如果北京設(shè)定三年年限，可能有人提前三年就要到北京來讀書。
“現(xiàn)在的隨遷子女是跟著父母走，將來可能會(huì)出現(xiàn)父母跟著孩子走。”談松華說。
