經(jīng)濟觀察報 記者 謝良兵 盡管在去年的北京兩會上，沿用多年的“人口調(diào)控”字眼被北京官方棄用，但在1月21日開幕的2013年北京兩會上，人口調(diào)控依然是一個繞不開的熱門話題。此前一天，一個最新的數(shù)據(jù)被公布：截至2012年末，北京市常住人口達2069.3萬人。
北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊聯(lián)合發(fā)布的這項人口數(shù)據(jù)顯示：2012年年末北京常住人口比上年末增加50.7萬人。其中，在京居住半年以上外來人口773.8萬人。官方稱，這是近年來北京常住人口增量較少的一年。
兩會期間，首都霧霾重現(xiàn)，讓代表們再次將焦點聚集在人口問題上。“如果人口沒有得到很好的控制，生態(tài)文明沒有很大的重視，北京五年后可能GDP上去了，但大家都不愿意在這兒生活了。”北京市副市長洪峰在分組討論時說。
為此，在這個每五年一次的換屆會議上，北京市的政府官員們似乎要證明自己的更大決心來優(yōu)化北京的空間布局——在人口密集的中心城區(qū)，實行最嚴格的建設(shè)規(guī)模控制；同時加快建設(shè)城市副中心和新城，禁止人口在疏解搬遷區(qū)域的再聚集。
經(jīng)濟調(diào)速帶來人口緩增
北京人口為何緩增？在1月21日的新聞發(fā)布會上，北京市統(tǒng)計局副局長夏沁芳稱，通常來說人口聚集與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展越快，人口越多；經(jīng)濟發(fā)展越慢，人口則越少。而近兩年北京的經(jīng)濟增速一直在降低。
數(shù)據(jù)顯示，2012年北京地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長7.7%，增速為近年來較低的一年。“這在一定程度上影響了常住人口的增加。”夏沁芳說。不少外地人開始離開北京。半年前，北京市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)稱，2011年全市暫住人口比2010年減少了60萬人。
中國人民大學教授王琪延分析稱，北京調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之后，經(jīng)濟增速放緩，對外來務(wù)工人員的需求減少；經(jīng)濟下滑也導(dǎo)致收入下降，生活成本的加大，也會促使一部分外地人離開北京；再加上各類對外地人的限購政策，加速了這一變化。
夏沁芳解釋說，這也跟北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有關(guān)，近年來北京實行了“以業(yè)控人、以業(yè)管人”的人口調(diào)控措施。
早在2010年，北京人口調(diào)控就正式提出。北京政府還將調(diào)控的目標下放到各區(qū)縣，納入考核。除教育、衛(wèi)生、交通和民政等部門在制訂政策時要考慮人口調(diào)控的目標之外，各區(qū)縣、部門也將承擔人口總量、結(jié)構(gòu)和分布等調(diào)控的目標責任。
同時，北京還對各區(qū)縣的人口調(diào)控設(shè)置了一些預(yù)期性的指標。這種影響官員政績的調(diào)控措施，令各區(qū)縣政府有了人口調(diào)控的積極性。
北京大學人口所教授陸杰華介紹說，北京市對于外來流動人口，實行了“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”模式。這一模式其實是10年前北京順義區(qū)進行控制流動人口試點工作的模式。“順義模式”已成為調(diào)控外來人口的主要方式。“順義模式”主要是通過產(chǎn)業(yè)布局來影響人口的分布，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，來提高外來人口的準入門檻。效果很快顯現(xiàn)出來。過去兩年多，北京市通過限購車、房，讓房地產(chǎn)和汽車產(chǎn)業(yè)逐步退出支撐北京GDP的主要行業(yè)。
在陸杰華看來，也正是這個時候開始，北京市政府對于人口問題的解題思路才真正清晰。即淡化行政手段，轉(zhuǎn)向服務(wù)管理，用市場的手段進行人口調(diào)整。
不過，行政手段依然沒有放棄。2010年起，國家各部委、央企以及北京市各企事業(yè)單位的進京指標已經(jīng)縮減。未來北京將進一步收緊外地生源高校應(yīng)屆畢業(yè)生在京落戶政策。目前，本科畢業(yè)獲得北京戶口的機會越來越少。
3000萬人的北京會怎樣
北京市副市長洪峰擔心，北京人口如果按照這個速度增加下去，五年之后總?cè)丝跀?shù)可能達到2600萬，如果不控制的話，就會達到3000萬。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的觀點認為，北京的人口增長難以逆轉(zhuǎn)。
根據(jù)課題組近期的一項測算，到2020年，北京市常住人口取低限，可達到2474萬人，取高限，則將達到2770.3萬人。以低限而言，2020年外來人口將達到1047萬人，外來人口占北京人口的比重將逐年提高。
課題組同時認為，在現(xiàn)行規(guī)劃控制下，如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地集約利用率達到現(xiàn)有城鎮(zhèn)的水平，則理論上北京的土地資源承載力為3000萬－3200萬人。即使按倫敦每平方公里4700人的標準估算，北京僅6400平方公里的平原地區(qū)即可承載3000萬人口。
大城市走向聚集是必然趨勢。華遠地產(chǎn)董事長任志強曾在中國經(jīng)濟展望及城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇上也透露過，在北京修編2020年北京城市規(guī)劃時，他們曾提出人口從1800萬修正為3500萬，但這個建議未被采納。
以規(guī)劃來控制人口規(guī)模并不現(xiàn)實，事實上，北京早在2007年就已突破國務(wù)院此前批復(fù)的北京人口規(guī)模。國家發(fā)改委課題組認為，就業(yè)和收入水平、公共服務(wù)水平和優(yōu)質(zhì)資源以及相對較低的生活成本等因素，造成了北京人口未來的增長無法逆轉(zhuǎn)。
3000萬人的北京將會是什么樣？普遍的擔心在于，資源緊張、環(huán)境惡化等問題將出現(xiàn)。因此在北京的“兩會”上，不少政協(xié)委員提到應(yīng)合理控制北京人口，減輕城市管理壓力。而控制人口無疑是擠出外來流動人口，并抬高外地人進京的門檻。
中共北京市委副書記、市政協(xié)黨組書記吉林給在場的委員們講了自己親歷的故事。時任北京市副市長的他在中國人民大學校園內(nèi)轉(zhuǎn)悠，聽到一位老師說：“北京市長挺有意思，老嫌人多，各地人口到北京來，他當市長應(yīng)該感到光榮。”
吉林對委員們說：“北京的發(fā)展離不開外地人。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員巴曙松認為，流動人口對城市生產(chǎn)密度、消費密度的提升起到了至關(guān)重要的推動作用，也構(gòu)成城市繁榮的基礎(chǔ)推動力。這一點可以從北京、上海和深圳中國三大中心城市外來人口的高比例看出。
吉林表示，應(yīng)全面認識人口問題，既控制規(guī)模又促進有序流動同時又調(diào)整結(jié)構(gòu)。他強調(diào)，要解決好這一問題，就應(yīng)該想辦法疏散中心城區(qū)功能和人口，使得北京區(qū)域發(fā)展更均衡。
新城建設(shè)助推人口調(diào)控
國家發(fā)改委課題組的建議是，北京市要堅定不移地以改善公共服務(wù)為導(dǎo)向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務(wù)差別；充分利用北京市行政轄區(qū)的空間，合理配置人口和資源。課題組稱，這才是北京市對待人口問題的正確思路。
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉開出的“藥方”是，解決人口調(diào)控要從根本的措施上想辦法。比如要規(guī)劃好城市，實現(xiàn)功能的分區(qū)和疏散，對于那些集中在市中心的一些公共服務(wù)，可以分散到周邊的一些衛(wèi)星城鎮(zhèn)去。
事實上，此次的北京兩會上著重提出了人口疏解方案，即嚴控中心城區(qū)，建設(shè)副中心城市。
北京市代市長王安順做政府工作報告時，對2013年工作提出七方面建議。其中提到在中心城區(qū)，要實行最嚴格的建設(shè)規(guī)模控制，著力推進功能疏解，增強服務(wù)保障能力；其次是要加快城市副中心和新城建設(shè)。
通州這座“睡城”，因為規(guī)劃為北京的副中心城市，在這一次的工作報告中被重點提及：堅持聚焦通州，科學規(guī)劃，分步實施，積極推動城市副中心建設(shè)，確定起步區(qū)及相關(guān)配套政策，力爭“一核五區(qū)”重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和重點項目建設(shè)取得較大突破。
與人口調(diào)控政策一脈相承的“以業(yè)興城、職住平衡”特點被刻意強調(diào)。政府工作報告中稱，打造功能完備、宜居宜業(yè)的綜合性新城。強化基礎(chǔ)設(shè)施先行和特色產(chǎn)業(yè)支撐，帶動區(qū)域城市化。逐步發(fā)揮疏解中心城功能和人口的作用。
這一建議源自2012年9月北京市政府發(fā)布的《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》。按照此規(guī)劃，北京劃為四個功能區(qū)域，包括首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。規(guī)劃中首次劃出了63處禁止開發(fā)的區(qū)域。
關(guān)于人口難題，規(guī)劃提出，要促進首都功能核心區(qū)人口疏解，人口比重有所下降；積極調(diào)控城市功能拓展區(qū)人口結(jié)構(gòu)，人口比重趨于合理；提高城市發(fā)展新區(qū)人口承載力，人口比重適度增加；引導(dǎo)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)人口集聚，人口集聚水平顯著提高。
除此之外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也將對人口調(diào)控起到重要的作用。規(guī)劃指出，要立足四類功能區(qū)域發(fā)展定位，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展高端、高效、高輻射的產(chǎn)業(yè)，加快低端業(yè)態(tài)的調(diào)整退出，控制人口過快增長。
據(jù)了解，春節(jié)前后，北京市將和通州區(qū)共同就如何深化“城市副中心”功能定位進行一次深入的商討。“希望（通州）城市副中心幾年能夠建出初步的樣貌，中心城壓力疏解了，我的壓力就小了。”北京市代市長王安順在兩會小組討論時說。
