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陳錫文發(fā)出這樣的感慨是在2006年，也就是“十一五”開局之年。

時(shí)隔五年之后，在“十二五”開局之年，中央一號文件將“加快水利改革發(fā)展”鎖定為核心內(nèi)容。

從水利部和農(nóng)業(yè)部高層最近所透露的信息來看，“十二五”期間，全國水利建設(shè)總投資規(guī)模約2萬億元，來自中央的撥款就達(dá)到1萬億元左右。從中也可以基本確定，今年中國對水利項(xiàng)目的總投資在4000億元左右。與“十一五”期間，7000億元的總投資相比較，可以看出，中央對“水利改革”的決心和信心很大。

不過，中國農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀仍令很多專家甚至官員極度擔(dān)憂。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田數(shù)次主持農(nóng)田水利的調(diào)研項(xiàng)目，調(diào)查結(jié)果顯示，中國有70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。他給出中國當(dāng)前的農(nóng)田水利欠賬是3萬億的缺口。

財(cái)政部農(nóng)業(yè)司司長趙鳴驥表示，目前全國18億多畝耕地中，其中有55%的耕地完全靠天吃飯，大型灌區(qū)骨干建筑物的損壞率接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右，而中國農(nóng)業(yè)灌溉用水的利用系數(shù)平均也只有0.45左右，是世界先進(jìn)水平的一半，多方面薄弱的結(jié)果是，每年水旱災(zāi)害造成中國糧食損失大約1000億斤。

馮廣志是水利系統(tǒng)的一位老專家，退休之前，他擔(dān)任水利部農(nóng)村水利司司長。他表示，這幾年中央大幅增加水利投入，但真正用于農(nóng)田水利上的數(shù)字很少，去年只有100個(gè)億。他認(rèn)為，按照現(xiàn)在的投資速度，幾十年才能還完對農(nóng)田水利的歷史欠賬。但幾十年后，新的欠賬又出來了。

國家對農(nóng)田水利的投入本來就很少，但本報(bào)獲悉，很多年以來，每年都有部分農(nóng)田水利資金被貪污、被挪用、被擠占的現(xiàn)象，手段和數(shù)目卻都十分驚人。

30年的“雙失靈”

盡管中國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年增產(chǎn)，但陳錫文曾在多種場合表示，中國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施是非常脆弱的。陳本人是中央一號文件的主要執(zhí)筆人之一，可以說，今年中央一號文件以“水利改革發(fā)展”為主題，與他對農(nóng)村水利設(shè)施的了解和擔(dān)憂有很大關(guān)系。

很多業(yè)內(nèi)人士都了解，改革開放以來，從中央到地方，政府對農(nóng)田水利設(shè)施的投入嚴(yán)重不足。由于嚴(yán)重超期運(yùn)行，中國現(xiàn)在很多農(nóng)村的水利設(shè)施陳舊落后、老化失修現(xiàn)象非常嚴(yán)重，大部分都是興建于上世紀(jì)50到70年代，而水利工程的壽命也就是二三十年。

相當(dāng)一部分水庫已達(dá)到或超出規(guī)定使用年限，淤積、塌方、滲漏，灌不進(jìn)、排不出的問題非常嚴(yán)重，基本都是帶病運(yùn)行，安全性和技術(shù)性都很差。水利部門有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，截至2009年，全國共有病險(xiǎn)水庫3.7萬座，病險(xiǎn)率高達(dá)43.7%，幾乎都是中小水庫。

早在30年前，中國農(nóng)村地區(qū)就已經(jīng)建立起了相對完善的農(nóng)田水利設(shè)施體系，并藉此為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)之后的農(nóng)業(yè)大增產(chǎn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，

然而目前，國家財(cái)政大力向 “三農(nóng)”傾斜，黨中央“一號文件”也屢次強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民收入和資金投入能力較過去有大幅度提升，但中國農(nóng)田水利設(shè)施的巨大優(yōu)勢卻嚴(yán)重消失，究竟是緣于“缺錢”，還是“少人”，或者是另有其他原因？

帶著這樣的疑問，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田早在六七年前，就帶領(lǐng)調(diào)研項(xiàng)目課題組的幾十名成員，深入全國十幾個(gè)省市進(jìn)行了大量的調(diào)查，近兩年，他又特別選擇對遭遇水旱等嚴(yán)重災(zāi)害的重慶五區(qū)縣、湖北荊門、山東肥城等小城市，以及河南、西南五省、江蘇等多個(gè)農(nóng)業(yè)大省做了實(shí)地調(diào)查研究。

他調(diào)查獲得的結(jié)論是，總的來說，改革開放30年來，中國農(nóng)田水利建設(shè)投入逐步進(jìn)入市場和政府“雙失靈”的局面，他所說的“雙失靈”，具體來說，一方面，中央政府的財(cái)政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設(shè)項(xiàng)目，對于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理、維護(hù)工作則有“甩包袱”傾向；另一方面，農(nóng)民個(gè)體也因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益過低、農(nóng)田水利設(shè)施的外部性較大、農(nóng)村組織化基本解散等問題而缺乏投入農(nóng)田水利建設(shè)的動(dòng)力，最后導(dǎo)致逐步出現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)田水利殘損破敗的局面。

30多年的歷史欠賬，鄭風(fēng)田給出中國當(dāng)前的農(nóng)田水利欠賬是最少3萬億的缺口。也許十多年甚至幾十年能夠還清這筆賬，但正如馮廣志所說，也許等我們剛還完，新的欠賬就又出來了。

“多龍不治水”

或許是因?yàn)檎驹诓煌牧觯瑏碜运⒇?cái)政等主管部門的官員們則更著重強(qiáng)調(diào)國家投資水利的力度太小太弱。“欠賬不還，老想湊合著維持下去，結(jié)果就是問題越來越嚴(yán)重。”一位水利部的老官員告訴本報(bào)。

據(jù)這位官員稱，從上世紀(jì)80年代起，水利部就每年給當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委、經(jīng)委寫報(bào)告，明確表示農(nóng)田水利設(shè)施工程老化失修，不能使用，不解決的話糧食領(lǐng)域?qū)硪鰡栴}。“但接受報(bào)告方卻是，發(fā)現(xiàn)糧食緊張了，才趕快抓農(nóng)業(yè)，抓基礎(chǔ)設(shè)施；糧食產(chǎn)量一上去，就又忘到腦后了。”

事實(shí)上，1978年受惠于農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，中國糧食供需緊張的局勢得到緩解。因此從上世紀(jì)80年代開始，中央層面財(cái)政安排對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入就很少了。“整個(gè)80年代水利可以說幾乎沒什么投入，更何況是對于農(nóng)田水利。”該官員說。

進(jìn)入90年代以后，中央才又開始重視農(nóng)田水利建設(shè)，但是投入還是有限，地方政府更是如此。上述水利部官員表示，從事權(quán)劃分上來說，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施主要是地方的事情。很多地方新修農(nóng)田水利工程，中央要求地方以1：1或者1：0.5進(jìn)行資金配套，但很多地方政府根本不搭理。

因?yàn)榛舅O(shè)施建設(shè)一般都在山溝里、荒郊野外，不顯眼，地方政府更感興趣的是能增加GDP，對那些能體現(xiàn)政績的工程感興趣，多方面的原因造成了目前中國農(nóng)田水利設(shè)施的歷史欠賬太多。

在公開的場合，財(cái)政部農(nóng)業(yè)司司長趙鳴驥也發(fā)表過同樣的看法，他表示，一些地方?jīng)]有真正把加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)擺上政府工作的議事日程，工作中存在著較為普遍的“等、靠”現(xiàn)象——“等”中央的政策、“靠”上級的投入。

但他同時(shí)也指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民原來用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的工日每年大約減少45億個(gè)，相當(dāng)于每年減少900億元的投入，原本主要依靠農(nóng)民籌資投勞開展的農(nóng)田水利建設(shè)活動(dòng)受到較大影響。

對于兩位官員所說的部分中央與地方官員推諉現(xiàn)象，鄭風(fēng)田表示，水利資金使用狀況出現(xiàn)問題，主要是管理太過分散、條線不集中和多頭管理。“中央每年下發(fā)的水利資金需要有十幾個(gè)部門參與，甚至同樣的項(xiàng)目在各個(gè)部門都有。”結(jié)果反而造成了幾乎所有的部門都不作為。

鄭風(fēng)田認(rèn)為解決的辦法只有，先做好分工，盡量避免交叉管理或真空想象的出現(xiàn)；對于一些重大項(xiàng)目的管理、投資，要有嚴(yán)格的追責(zé)制度。

資金運(yùn)作有黑幕

盡管中央和地方對水利設(shè)施的投資并不多，但本報(bào)獲得的資料顯示，這一領(lǐng)域仍然出現(xiàn)很多資金被貪污、被挪用、被擠占的現(xiàn)象，手段和數(shù)目都十分驚人。

2004年，國家審計(jì)署對水利部及長江水利委員會(huì)等7個(gè)流域機(jī)構(gòu)和湖南、湖北等15個(gè)省(區(qū)、市)2002年至2003年水利建設(shè)資金管理、使用情況進(jìn)行了審計(jì)，同時(shí)還抽查了15個(gè)國債投入較多的水利項(xiàng)目。這次審計(jì)查出滯留水利資金35億多元，其他違規(guī)金額近14億元。

2007年，審計(jì)署對水利部2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支進(jìn)行了審計(jì)，并抽審了10個(gè)所屬單位。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，基本建設(shè)類項(xiàng)目支出預(yù)算2.3億元未細(xì)化到具體單位或項(xiàng)目、部分項(xiàng)目未嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序安排建設(shè)資金4815萬元、向非預(yù)算單位撥付財(cái)政資金806萬元、部分單位擴(kuò)大項(xiàng)目開支范圍支出307.93萬元、水利部水庫移民開發(fā)局虛列項(xiàng)目支出149.52萬元，導(dǎo)致賬實(shí)不符。

2008年2月，國家審計(jì)署對水利部2007年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)，并抽審了21個(gè)所屬單位，其中包括9個(gè)京外單位。結(jié)果也顯示，部分單位采取報(bào)銷假發(fā)票等方式虛列支出、套取現(xiàn)金476.81萬元；有的單位私設(shè) “賬外賬”48.22萬元，并將公款357.97萬元私存?zhèn)€人賬戶。有的采取以委托合同的方式，將2205萬元項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)入所屬單位，有的部分單位轉(zhuǎn)移財(cái)政資金1159.70萬元，中國水利水電科學(xué)研究院挪用財(cái)政專項(xiàng)資金600萬元。

水利部內(nèi)部人士還告訴記者，在上世紀(jì)90年代后期，水利部曾出現(xiàn)更為嚴(yán)重的擠占挪用水利專項(xiàng)資金、隱瞞專項(xiàng)南水北調(diào)資金等現(xiàn)象。

1996年1月，水利部要求丹江口水利樞紐管理局將南水北調(diào)中線項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)1.35億元中的6500萬元交回。水利部收到這筆款項(xiàng)后，由機(jī)關(guān)服務(wù)局另立賬戶，作為“小金庫”，存入中國華能財(cái)務(wù)公司等單位吃利息。

1994~1998年，水利部及下屬單位共挪用水利專項(xiàng)資金1.16億元。如水利部1998年挪用大江大河堤防工程資金1400萬元，給黃河水利委員會(huì)等單位建宿舍。水利部下屬中國水利投資公司挪用水利基建款和百條挖泥船項(xiàng)目專項(xiàng)資金5274萬元，用于投資和購置辦公樓及宿舍甚至炒股票等。