“我們本來(lái)是想單獨(dú)發(fā)行，現(xiàn)在已經(jīng)被納入全國(guó)地方債的發(fā)行中了。”2月26日，四川省財(cái)政廳的一位人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

早在年初，就有消息稱(chēng)，中央政府2009年將代發(fā)2000億元地方政府債券。“我們希望能成為首批發(fā)債的省份。”四川省財(cái)政廳預(yù)算處的這位人士介紹說(shuō)，春節(jié)之后，他們一直在為發(fā)行地方債券做積極的準(zhǔn)備。中央政府通知1月中下旬上報(bào)本省地方債數(shù)額。

據(jù)媒體報(bào)道，目前已有不少省市確定了上報(bào)的額度，其中深圳市上報(bào)的額度超過(guò)百億元；浙江省將上報(bào)300億元；湖北省第一批申報(bào)規(guī)模為30億元……相對(duì)于這些省市的積極匯總申報(bào)，四川省則變得低調(diào)了許多。

不過(guò)，四川省發(fā)改委一位人士稱(chēng)，這筆錢(qián)被嚴(yán)格規(guī)定只能用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出，因此地方政府希望將更多項(xiàng)目納入國(guó)家項(xiàng)目，從而爭(zhēng)取更多的發(fā)債配額。

“美好債券”發(fā)債未遂

發(fā)行地方債券，一直是各地方政府期待和努力實(shí)現(xiàn)的財(cái)政權(quán)利。在地方層面，不管是政界還是學(xué)界，討論能否發(fā)行地方債券以及怎么發(fā)行地方債券，每年都會(huì)時(shí)不時(shí)地出現(xiàn)在學(xué)術(shù)論壇或地方“兩會(huì)”等各種場(chǎng)合。地方政府一直想實(shí)現(xiàn)某種突圍。

在四川，去年“5.12”特大地震之后，發(fā)行地方債的討論和申請(qǐng)被提上了日程。

由于災(zāi)后重建的資金需求缺口大，四川省財(cái)政廳有了發(fā)行地方債券的想法。財(cái)政廳廳長(zhǎng)黃錦生就曾在多個(gè)場(chǎng)合表示，要爭(zhēng)取發(fā)行地方債券。“國(guó)家也強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)我們要多渠道籌集資金，可以以創(chuàng)新的方式融資。”四川省財(cái)政廳一位人士說(shuō)。

四川省財(cái)政廳迅速將想法向省政府做了匯報(bào)。而此時(shí)，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的一個(gè)研究機(jī)構(gòu)也將發(fā)行地方債的建議上報(bào)給了四川省政府有關(guān)部門(mén)。多方面的動(dòng)力，讓四川省政府決定促成這個(gè)事情。

四川省發(fā)改委下屬的四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院和四川省經(jīng)濟(jì)信息中心，做了相關(guān)調(diào)查和研究。就債券發(fā)行的方式、內(nèi)容和程序，相關(guān)調(diào)研人員查閱了上海和江蘇的相關(guān)資料，最后選擇類(lèi)似于上海浦東新區(qū)的隱性發(fā)債模式。

2008年年底，四川省向國(guó)家財(cái)政部提出了發(fā)行“美好四川”債券的申請(qǐng)。很快，這個(gè)申請(qǐng)得到了財(cái)政部的支持。

按照現(xiàn)行 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條的明文規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”發(fā)債的支持者希望，如果能以“地震災(zāi)區(qū)重建”這一特殊情況，繞開(kāi)法律的限制，打開(kāi)地方政府發(fā)行債券的閘門(mén)，不失為一個(gè)好的嘗試。

不過(guò)，國(guó)家發(fā)改委卻對(duì)四川省的這一申請(qǐng)?zhí)岢隽朔磳?duì)意見(jiàn)。國(guó)家發(fā)改委擔(dān)心四川發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)——四川省本身的歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，以及地震災(zāi)害和金融危機(jī)對(duì)償債能力的影響。因此，國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為災(zāi)后重建資金缺口問(wèn)題不應(yīng)以“舉債”方式解決。

國(guó)家發(fā)改委的擔(dān)心并非沒(méi)有道理。歷史上四川省在地方發(fā)債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金的利用上都曾出現(xiàn)過(guò)問(wèn)題。1992年到2002年期間，成都市青羊區(qū)政府曾違規(guī)發(fā)行地方政府債券37.5億元，長(zhǎng)達(dá)10年才被財(cái)政部發(fā)現(xiàn)。2002年國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告稱(chēng)，四川省使用首批國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金1.43億元，興建了11家垃圾處理廠，其中有8家垃圾處理廠沒(méi)能正常運(yùn)行，導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效益低下。

最終，四川省的這個(gè)申請(qǐng)沒(méi)有得到中央同意。“我們當(dāng)時(shí)也就是想投石問(wèn)路。現(xiàn)在既然否了，我們也就不再多說(shuō)，就跟著全國(guó)地方債的發(fā)行走吧。”四川省財(cái)政廳的一位人士說(shuō)。

土地財(cái)政縮水后的舉債沖動(dòng)

發(fā)債預(yù)想的背后，是地方政府的舉債沖動(dòng)。

分稅制改革十五年以來(lái)，地方政府大規(guī)模舉債，負(fù)債率也迅速上升。這是因?yàn)椋侄愔浦螅胤秸?cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重，從60%左右降至目前的40%左右，再加上各種事權(quán)的下放和公共服務(wù)的剛性開(kāi)支，導(dǎo)致地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。

不過(guò)，分稅制的一個(gè)好處是，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入被全部劃歸地方所有。因其不必進(jìn)入地方財(cái)政預(yù)算，不需經(jīng)地方人大審議，此后逐漸成為地方政府的“第二財(cái)政”，“賣(mài)地還債”成為很多地方政府解決此前債務(wù)的重要方式。

一位基層財(cái)政所的前所長(zhǎng)告訴記者，大概2002年的時(shí)候，其所在的市工資無(wú)法發(fā)放，當(dāng)?shù)厥谐Ｎ瘯?huì)決定強(qiáng)制向在職公務(wù)員借款2000萬(wàn)，2年后還。當(dāng)時(shí)大家都覺(jué)得市里財(cái)政肯定沒(méi)錢(qián)還，然而這之后，當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始興起。很快，一塊地就可以賣(mài)幾千萬(wàn)，而原來(lái)一年的地方稅還不到一個(gè)億。后來(lái)市里不但還了借公務(wù)員的債務(wù)，還發(fā)齊了包括教師在內(nèi)的所有的拖欠工資。只是好景不長(zhǎng)，國(guó)家前些年的宏觀調(diào)控首先指向了土地供應(yīng)。“土地財(cái)政”開(kāi)始嚴(yán)重縮水，風(fēng)光不再。

眼下，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，各地地方財(cái)政收入下滑趨勢(shì)開(kāi)始浮現(xiàn)。四川省財(cái)政廳提供的數(shù)據(jù)顯示，該省財(cái)政收入增幅自2008年5月開(kāi)始逐月回落，10月當(dāng)月出現(xiàn)2004年以來(lái)的首次負(fù)增長(zhǎng)，11月當(dāng)月負(fù)增長(zhǎng)10.4%，2008年全年財(cái)政減收達(dá)136億元。

在地方財(cái)政困局再現(xiàn)的時(shí)候，地方政府卻又開(kāi)始面臨越來(lái)越大的增支壓力。為了擴(kuò)大內(nèi)需，中央政府宣布4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)方案之后，各地地方政府也紛紛宣布跟進(jìn)投資刺激經(jīng)濟(jì)，各地累計(jì)投資金額達(dá)到18萬(wàn)億元左右。

以四川省為例，該省確定了要在3年左右時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)完成投資3萬(wàn)億元規(guī)模的目標(biāo)。據(jù)稱(chēng)這一輪的投資規(guī)模可能相當(dāng)于四川省1978-2007年的投資總和，每個(gè)月的投資就近千億元，相當(dāng)于1999年全年的投資規(guī)模。

四川省財(cái)政廳的一位人士向本報(bào)記者透露，按照四川省委關(guān)于2009年全省固定資產(chǎn)投資規(guī)模力爭(zhēng)達(dá)到1萬(wàn)億元以上的部署，2009年地方各級(jí)政府需要籌集的各類(lèi)政府性資金，將在1380億元左右，其余的款項(xiàng)都需要向社會(huì)資本籌集。

但是，這些投資錢(qián)從何而來(lái)？這個(gè)背景之下，發(fā)行“地方債”自然而然提上了議事日程。而允許地方發(fā)債，也無(wú)疑是飽受現(xiàn)行分稅制和《預(yù)算法》雙重制約的地方政府最盼望的權(quán)力之一。

赤字財(cái)政：好借好還？

在實(shí)行“赤字財(cái)政”的國(guó)家里，允許地方政府舉債已成潮流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)允許地方政府舉債。但按照現(xiàn)行 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條的明文規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。

不過(guò)，據(jù)《望》周刊報(bào)道，即便在嚴(yán)格禁止地方政府發(fā)債的年代，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部的測(cè)算，截至2007年底，中國(guó)大陸地方政府性債務(wù)總額仍達(dá)到4萬(wàn)多億元，其中直接債務(wù)占80%，剩余20%為擔(dān)保性債務(wù)。而隱性債務(wù)，則無(wú)法統(tǒng)計(jì)。

按照財(cái)政部財(cái)政研究所所長(zhǎng)賈康的研究，地方政府舉債度日業(yè)已持續(xù)了15年，寅吃卯糧現(xiàn)象普遍存在。由于《預(yù)算法》第28條的限制，這些債務(wù)只能以融資、擔(dān)保等隱性方式存在。

有的地方區(qū)縣政府的債務(wù)，僅利息就已達(dá)到了當(dāng)年政府財(cái)政收入的三分之一。以四川為例，2005年末，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額251.88億元；截至2008年12月底，四川省共化解“普九”債務(wù)76.4億元，占2005年鎖定債務(wù)總額的94.4%。

四川省甚至為此在2005年建立了縣級(jí)政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，把化解債務(wù)工作納入政績(jī)考核范圍，對(duì)化解債務(wù)好的縣則給予獎(jiǎng)勵(lì)性財(cái)政補(bǔ)助。（見(jiàn)本報(bào)相關(guān)報(bào)道：《一個(gè)縣級(jí)市的還債之旅》）

如今在四川已無(wú)人愿意多談這些往事。

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