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　　時下，輿論對深圳關(guān)注的焦點莫過于對政改的期待。但這方面在深圳儼然已成敏感區(qū)。

“實際上，深圳政改的含義主要是行政管理體制改革，不是涉及國體、政體的改革，那不是深圳市所能做到的事情，它需要最高層的決策。”深圳市社科院社會發(fā)展研究所所長楊立勛向本報記者解釋。

楊立勛認為，深圳特區(qū)前20年的發(fā)展主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域的改革探索，進入上世紀九十年代中后期，社會體制改革又成為主要的著力點。

“按照汪洋的要求，深圳不搞‘政治特區(qū)’，而將探索的重點放在民主法治的具體實現(xiàn)形式和運行機制上，比如，在行政管理體制上實行大部制。”楊立勛說。

再啟行政體制改革

在行政管理體制改革方面，深圳早已起步。2003年，深圳準備啟動“行政三分”改革，但這個三分在被媒體曲解為“三權(quán)分立”后，被迫流產(chǎn)。

“‘三權(quán)分立’是指立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三種權(quán)力的分立，而深圳的試水，是將行政權(quán)——三權(quán)里的一權(quán)，分解成行政、決策和監(jiān)督三個部分，打破過去集運動員和裁判員為一身的管理格局。”楊立勛說。

楊立勛認為，2003年啟動的行政體制改革很快偃旗息鼓，原因在于底氣不足。而這一次深圳行政體制改革推進得很快，則在于有“尚方寶劍”——《珠三角發(fā)展綱要》及深圳綜合配套改革文件的相關(guān)規(guī)定。

“一直以來深圳都是經(jīng)濟特區(qū)，不是政治特區(qū)。現(xiàn)在中央給了深圳‘綜合配套改革試驗區(qū)’的帽子，意味著非經(jīng)濟領(lǐng)域的改革深圳也要做試驗。”楊立勛說。

在國務院已經(jīng)批準的七個改革試驗區(qū)中，其改革內(nèi)容及方向都十分明確，例如對上海浦東新區(qū)的要求是開放型經(jīng)濟，對天津濱海新區(qū)則在金融方面要求的分量很重，武漢及長株潭試驗區(qū)主要是建設兩型社會 （資源節(jié)約型和環(huán)境友好型）。“在關(guān)于深圳綜合配套改革試驗區(qū)的目標方面，第一條就是行政管理體制改革——大部制。”楊立勛說。

按照深圳2010年改革計劃，今年將要啟動區(qū)一級的大部制改革，因為在市一級實行大部制之后，區(qū)一級不實行，政府工作難以銜接。

然而，現(xiàn)在時間過半了，區(qū)一級大部制改革尚未啟動。對此，楊立勛解釋說是因為班子調(diào)整的原因。“當然，區(qū)一級涉及的人員規(guī)模更為龐大，回旋余地比市級小，拆機構(gòu)，摘烏紗的難度系數(shù)更大。”

在深圳，一個規(guī)模稍大的街道辦事處，供養(yǎng)的吃財政飯的人員就達上千人。

“在改革方面，不管是改企業(yè)還是改事業(yè)單位，一直以來都是政府在改別人，行政體制改革是政府在改自己。”楊立勛表示，不要以為行政管理體制改革是件容易的事，只要涉及到摘烏紗，涉及到拆廟，實質(zhì)上就是一次“革命”。

近日媒體報道深圳市科工貿(mào)信委領(lǐng)導層是“一正20副”。背后的原因就在于，實行大部制后，橫向合并的結(jié)果是無數(shù)機構(gòu)縮減成一個，大量的烏紗帽難以在短期內(nèi)及時消化。

事實上，為了減少大部制改革的阻力和震蕩，在安置退下來的領(lǐng)導及干部方面，深圳市開了一個頗為誘人的口子：在非領(lǐng)導崗位工作滿8年的一般干部，可以提高一個級別退養(yǎng)，到60歲退休；領(lǐng)導干部在領(lǐng)導崗位滿5年的，同樣可以提一級退養(yǎng)，到時間退休。

“除了大部制的橫向改革之外，還有垂直改革。香港的行政管理機構(gòu)只有兩級，效率很高，成本很低。而我們是四級機構(gòu)，市、區(qū)、街道和社區(qū)工作站。這個改革難度系數(shù)也很高，也是一場硬仗。”楊立勛說。

在垂直改革方面，深圳將首先進行街道辦事處與社區(qū)工作站的整合，在此基礎(chǔ)上，取消區(qū)一級機構(gòu)。目前街道辦事處與社區(qū)工作站的整合試點，正在光明新區(qū)和坪山新區(qū)進行。

在此之前，深圳市還專門制定了被稱為“改革法”的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，成立了改革辦，在制度層面為接下來的改革做了鋪墊。

不斷變換的嘗試

其實，深圳一直在進行各種各樣的探路和嘗試。

分析人士認為，長期以來，深圳都在通過自身的改革實踐推動著中國政府探索行政體制改革。

深圳蛇口工業(yè)區(qū)早在1983年至1986年就進行了全體職工通過表決來測評、選舉、乃至直接競選領(lǐng)導班子的“民主試驗”。

1999年初，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)又曾進行了有競爭性的“三輪兩票”制鎮(zhèn)長選舉方式改革探索。

值得一提的是，中共深圳市委市政府也在中國地方政府中罕見地曾經(jīng)兩次嘗試為深圳的行政體制改革提出 “路線圖”和“時間表”。

2000年，時任中共廣東省委副書記、深圳市委書記張高麗領(lǐng)銜，以省市聯(lián)合課題組的形式，在《跨世紀發(fā)展的歷史使命——深圳建設有中國特色社會主義和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化示范市研究》中，規(guī)劃了未來十年“深圳市率先實現(xiàn)直選鎮(zhèn)長”，甚至“有可能在個別的區(qū)實現(xiàn)直選區(qū)長”。

2008年，公布了《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于建設社會主義示范市的若干意見（征求意見稿）》和《深圳市近期改革綱要（征求意見稿）》，前所未有地提出要將“民主法治建設”置于其他各項改革之首，并規(guī)劃了在未來三年內(nèi)“創(chuàng)新人大工作體制和機制”，“探索試行區(qū)級人大代表直接競選制度”，“在黨內(nèi)選舉中引進競爭機制，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子直選范圍，完善市、區(qū)兩級黨委差額選舉制度”，以及“力爭在全國率先實行市區(qū)黨政領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報制度”等改革設想。

盡管由于復雜而敏感的政治原因，蛇口工業(yè)區(qū)“試管”里的“民主嘗試”在勉強維持了近10個年頭后黯然凋零；大鵬鎮(zhèn)的選舉改革也在三年后悄然回歸傳統(tǒng)體制。而深圳市兩次試圖為行政體制改革制定“路線圖”和“時間表”的嘗試，也均最終未被決策層正式采納。

“但深圳為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在經(jīng)濟改革的基礎(chǔ)上，試圖主動引導行政體制改革進程的良苦用心依稀可見，并事實上成為中國地方政府探索行政體制改革的‘火力偵察點’。”深圳大學當代中國政治研究所所長、特區(qū)問題研究專家黃衛(wèi)平說。

政改的動力

深圳堅持推動政改的強大動力在于，對“特區(qū)不特”以及吸引力喪失的擔心。

現(xiàn)在深圳面臨成本高、土地資源缺乏、水資源缺乏、人才生產(chǎn)線缺乏的困境。香港開發(fā)了160年，60%的土地還是原始狀態(tài)，深圳在短短30年時間就已經(jīng)把土地耗盡。

“過去是孔雀東南飛，現(xiàn)在是孔雀滿天飛，過去是一花獨放，現(xiàn)在是百花齊放，過去是一馬當先，現(xiàn)在是萬馬奔騰，”楊立勛表示，“所以深圳的發(fā)展只有靠改革，向改革要發(fā)展的資源，向改革要發(fā)展的空間，向改革要發(fā)展的動力。”

“隨著全國市場經(jīng)濟改革的深化，經(jīng)濟特區(qū)事實上已不再特殊了。”黃衛(wèi)平對本報記者說。

事實上，隨著清華大學教授胡鞍鋼在1994年上書中央，主張在全國發(fā)展市場經(jīng)濟的條件下，要調(diào)整對經(jīng)濟特區(qū)的政策后，中央就在不斷調(diào)整方向。

2001年，時任總理的朱基在香港答記者問時明確表示：“現(xiàn)在特區(qū)已經(jīng)不‘特’了，已經(jīng)沒有什么特別優(yōu)惠的政策了，全中國都是一樣的。”這也相當于宣布“享受特殊優(yōu)惠經(jīng)濟政策的地區(qū)”的所謂“經(jīng)濟特區(qū)”已不復存在。

至此，不按是否特區(qū)，而按產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠，成為中央政府的政策基調(diào)。

盡管如此，包括深圳在內(nèi)，全國5個經(jīng)濟特區(qū)的名稱一個也沒有被取消。

黃衛(wèi)平認為，其中的原因，一方面，是考慮到經(jīng)濟特區(qū)曾經(jīng)的貢獻而保留這個“品牌”或者“價值符號”。更重要的是，“經(jīng)濟特區(qū)”本來就不是純“經(jīng)濟”的特區(qū)，而是中國改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)的“試驗田”。

“然而，這種功能定位不再是深圳經(jīng)濟特區(qū)專有的。”黃衛(wèi)平分析說，自從上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)建設以來，國家又批準了重慶、成都為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，武漢和長株潭為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型改革試驗區(qū)，這給深圳帶來了巨大的競爭壓力。

隨后，在成為國家戰(zhàn)略的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展綱要（2008-2020）》中，深圳市被允許在“攻克改革難題上先行先試，率先在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破”。

接下來，忐忑不安的深圳特區(qū)再次獲得國務院批準，成為中國唯一一個“綜合配套改革試驗區(qū)”。

黃衛(wèi)平認為，國家已經(jīng)充分授權(quán)，深圳特區(qū)能否真正有所“特”，必須要繼續(xù)保持和發(fā)揚敢 “闖”敢“冒”的創(chuàng)新精神，在民主政治建設方面真正走在中國的前列。

鏈接

深圳對政改的探索

1983年 深圳市蛇口工業(yè)區(qū)管委會推行領(lǐng)導班子差額直選。隨著蛇口工業(yè)區(qū)的落幕，這場被稱作“早熟”的直選民主試驗漸漸湮滅。

1988年 深圳設計一套政改方案，采取行政主導+立法委員會架構(gòu)，立法委員會將人大政協(xié)的功能合并；成立類似香港廉政公署的監(jiān)督機構(gòu)。方案最終夭折。同年，時任深圳市委書記的李灝提出借鑒香港模式成立行政、立法、政務咨詢?nèi)齻€委員會，只有政務咨詢委員會運作過很短一段時間。

2001年 深圳探索 “行政權(quán)三分”改革，這場改革因被輿論過度解讀為“三權(quán)分立”而在此偃旗息鼓。

2008年 深圳市政府發(fā)布《深圳市近期改革綱要》，其行政體制改革再次引人關(guān)注。