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　　已經(jīng)公開一年有余的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，在推進(jìn)過程中，正面臨核心區(qū)域一體化建設(shè)貌合神離的尷尬。

西安是關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū) （以下簡(jiǎn)稱關(guān)-天經(jīng)濟(jì)區(qū)）內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量最大的城市，按照關(guān)-天經(jīng)濟(jì)區(qū)所提出的要求，西安和臨近的古都城市咸陽將承擔(dān)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化，建設(shè)西安 （咸陽）國際化大都市的重任。之后，陜西省政府在去年年底作出了設(shè)立兩市共建區(qū)——西咸新區(qū)，來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定。

這一決定的核心內(nèi)容是模糊兩市交界處的行政區(qū)劃邊界，由一個(gè)開發(fā)管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)管理。但這一決定正面臨變數(shù)，最近公開的西安灃渭新區(qū)托管和管理體制方案顯示，原本計(jì)劃由西安市成立的該機(jī)構(gòu)托管的咸陽市70平方公里的土地，并未如計(jì)劃被托管。

權(quán)威人士向本報(bào)確認(rèn)，今年以來，西安、咸陽兩市曾就該處土地的開發(fā)權(quán)多次協(xié)商，目前已基本確認(rèn)仍由咸陽市自主開發(fā)，由于事關(guān)稅收、土地出讓等巨大的收益問題，之前由西安市統(tǒng)管的思路在短期內(nèi)仍無法協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。而面對(duì)行政利益區(qū)隔帶來的一體化阻礙，當(dāng)?shù)貙W(xué)界甚至已有由西安、楊凌、銅川三地“三分咸陽”、在“十二五”中更改行政區(qū)劃的呼聲。

“核變”

在關(guān)-天經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃發(fā)布之前，西安、咸陽一體化的動(dòng)議在當(dāng)?shù)赜蓙硪丫谩＿@個(gè)概念的提出，始于西安作為西北部地區(qū)的中心城市，相對(duì)于重慶、成都等西部中心城市，城市規(guī)模仍然偏小，經(jīng)濟(jì)總量偏低。

陜西省在2002年提出這一構(gòu)想，在歷史上曾經(jīng)是同一個(gè)城市的西咸二市，當(dāng)年簽署了 《西咸經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》，自此標(biāo)志西咸經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程開始。

直到2009年，國務(wù)院批復(fù) 《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出“實(shí)現(xiàn)西（安）咸（陽）經(jīng)濟(jì)一體化，形成現(xiàn)代化國際大都市，城鎮(zhèn)群集聚發(fā)展”，標(biāo)志著這項(xiàng)工作得到了中央層面的認(rèn)可和支持。

此后，陜西省認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立兩市共建西咸新區(qū)，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化和建設(shè)“現(xiàn)代化國際大都市”的目標(biāo)。

但在推行層面，仍然面臨大量的協(xié)調(diào)問題，一位不愿具名的咸陽市官員說：“中央的提法明明是將西（安）咸（陽），建設(shè)為國際大都市，但對(duì)于西安而言，很多提法往往理所當(dāng)然的把中央的政策解讀為建設(shè)‘大西安’，把對(duì)等的合作的關(guān)系當(dāng)做兼并。”

按照陜西省最初的構(gòu)想，西咸新區(qū)將由灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)兩個(gè)開發(fā)區(qū)實(shí)體組成，在模糊行政區(qū)劃邊界的情況下，分別由西安和咸陽成立的兩個(gè)管理委員會(huì)進(jìn)行開發(fā)管理。

以灃渭新區(qū)為例，該區(qū)規(guī)劃面積195平方公里，其中西安市125平方公里，咸陽市70平方公里，整個(gè)區(qū)域交由西安市成立的管理委員會(huì)來開發(fā)。而計(jì)劃由咸陽開發(fā)管理的涇渭新區(qū)，則全部為咸陽市用地。

2009年12月31日，由陜西省人民政府批復(fù)下發(fā)的 《西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案》提出，“灃渭新區(qū)管委會(huì)受西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)和西安市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，管理以西安市政府為主，西安市政府為建設(shè)責(zé)任主體”、“灃渭新區(qū)渭河以南咸陽所屬地塊交由灃渭新區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，灃渭新區(qū)管委會(huì)與咸陽按比例利益分成。”

“灃渭新區(qū)渭河以南咸陽所屬地塊”的開發(fā)權(quán)歸屬，此后一直被當(dāng)?shù)匾暈樵撚?jì)劃推行順利與否的焦點(diǎn)。但權(quán)威人士向本報(bào)確認(rèn)，該處土地目前仍確定為由咸陽市自主開發(fā)建設(shè)，亦組建有相應(yīng)的管理委員會(huì)，這一思路已獲得當(dāng)?shù)刈罡邲Q策層的認(rèn)可，短期內(nèi)并不會(huì)改變。

而西安市最新公開的灃渭新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管和管理體制方案亦印證了這一說法，該方案明確，灃渭新區(qū)將整建制托管西安轄區(qū)內(nèi)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但并未涉及咸陽轄區(qū)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

利益

西咸新區(qū)實(shí)質(zhì)上已成為一個(gè)擁有3套管委會(huì)班子的特殊新區(qū)——涇渭新區(qū)管委會(huì)、西安灃渭新區(qū)管委會(huì)和咸陽灃渭新區(qū)管委會(huì)。

知情人士透露，造成這種局面的，遠(yuǎn)非西安和咸陽兩地在協(xié)調(diào)時(shí)“態(tài)度是否平等”、“是合作還是兼并”那么簡(jiǎn)單。

今年年初，西安市高調(diào)掛牌成立了西安灃渭新區(qū)管委會(huì)，自此，兩市開始尋求協(xié)調(diào)咸陽轄區(qū)內(nèi)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的托管事宜。而在此前，咸陽市已先于西安市成立有咸陽灃渭新區(qū)管委會(huì)，負(fù)責(zé)該處土地的開發(fā)管理。

西安方面有輿論認(rèn)為，過去多年來西咸一體化推進(jìn)不力的原因在于，一直以來咸陽市方面缺乏足夠的胸懷，不愿意放棄自己的“地盤”，他們認(rèn)為，如果由西安市方面來主導(dǎo)整個(gè)灃渭新區(qū)的開發(fā)建設(shè)將更有利于區(qū)域的發(fā)展。

但在咸陽市官員看來，這種說法對(duì)咸陽相當(dāng)不公平，這70平方公里的土地對(duì)于咸陽市意義重大，“過去幾年間，咸陽幾乎是舉全市之力發(fā)展灃渭新區(qū)，大量資金投入和落地項(xiàng)目都放在了這里”，上述咸陽市官員說，不能抹煞咸陽多年的建設(shè)成果。

況且，這部分咸陽轄區(qū)內(nèi)地塊無論是地段還是區(qū)位優(yōu)勢(shì)，都要遠(yuǎn)好于西安轄區(qū)，“我們發(fā)展的比較早，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)產(chǎn)業(yè)的招商引資等基礎(chǔ)工作都更好一些。”他說。

統(tǒng)計(jì)顯示，2009年咸陽灃渭新區(qū)固定資產(chǎn)投入81億元，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值110億元，財(cái)政收入3億多元，初步形成以先進(jìn)裝備制造為龍頭，高新技術(shù)、生物醫(yī)藥、文化教育、房地產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，目前區(qū)內(nèi)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目51個(gè)，總投資151億元，全部建成將實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值570億元。

“這部分已建成工業(yè)項(xiàng)目的稅收、包括有意向、將來要落地的項(xiàng)目稅收，怎樣分成？除了存量，未來的增量又怎么算？這都是問題”，一位接近陜西省決策層的當(dāng)?shù)厝耸空f。

他說，除了工業(yè)稅收，還有建設(shè)用地的拆遷和土地出讓所得，誰出錢？怎樣分？“這種跨市的利益分配都沒有先例可循，也沒有明確的法律和政策指引。這不是小數(shù)字，一畝地按100萬，6平方公里就是100個(gè)億，咸陽轄區(qū)70平方公里的土地，未來的建設(shè)開發(fā)用地指標(biāo)當(dāng)然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止6平方公里。”

在他看來，在這部分土地對(duì)于咸陽意義如此重大的情況下，如果西安方面無法提出缺乏足夠的誠意和充分考慮到雙方利益的方案，托管合作的無法達(dá)成是難免的。

分歧

除了稅收、土地出讓所得等利益分歧，兩市對(duì)該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式實(shí)際上也并不一致。

10月21日，咸陽市委黨報(bào)《咸陽日?qǐng)?bào)》在頭版頭條高調(diào)刊發(fā)了標(biāo)題為《咸陽灃渭新區(qū)著力打造國際大都市核心區(qū)》的文章，對(duì)咸陽灃渭新區(qū)的建設(shè)開發(fā)進(jìn)展進(jìn)行了總結(jié)和展望，在一些當(dāng)?shù)毓賳T看來，這無疑是咸陽市對(duì)這部分地塊主導(dǎo)開發(fā)權(quán)的一次強(qiáng)調(diào)。

除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這篇文章還特地列舉了風(fēng)潤(rùn)新能源、同力礦用車、西電工業(yè)園、湯姆森電器、力之泉汽車配件、延長(zhǎng)石油子午線輪胎等一大批工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展，并進(jìn)行了展望。

而與之形成鮮明對(duì)比的是，西安灃渭新區(qū)目前大多數(shù)工作仍然停留在規(guī)劃層面，率先啟動(dòng)的工作則是地產(chǎn)項(xiàng)目。今年8月，他們啟動(dòng)了首個(gè)重大項(xiàng)目三橋街區(qū)綜合改造項(xiàng)目，對(duì)街道兩側(cè)相關(guān)區(qū)域?qū)嵤┐笠?guī)模的拆遷改造，該項(xiàng)目是與中國建筑股份公司合作的。

據(jù)稱，中國建筑股份公司及其控股的中海地產(chǎn)、中建地產(chǎn)也將按照市場(chǎng)化的手段在灃渭新區(qū)進(jìn)行大規(guī)模投資建設(shè)。

目前，西安灃渭新區(qū)管委會(huì)的管理團(tuán)隊(duì)主要由西安市高新區(qū)方面抽調(diào)組建，西安市經(jīng)開區(qū)亦有一部分團(tuán)隊(duì)參與。

在尚未有工業(yè)項(xiàng)目簽約入駐的同時(shí)，西安市高新區(qū)管委會(huì)所控股的天地源、紫薇地產(chǎn)等地產(chǎn)商，亦已經(jīng)開始介入灃河兩岸的地產(chǎn)項(xiàng)目。9月6日，天地源公告稱，將與實(shí)際控制人西安高科（集團(tuán)）公司及公司控股股東西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)公司等共同投資設(shè)立西安高科國際社區(qū)發(fā)展有限公司，新公司具體負(fù)責(zé)位于灃河沿岸的良家灘西安國際社區(qū)項(xiàng)目的土地開發(fā)。

此前，西安灃渭新區(qū)管委會(huì)高層曾在多個(gè)場(chǎng)合公開表述，灃渭新區(qū)并不是一個(gè)工業(yè)園區(qū)或者簡(jiǎn)單的開發(fā)區(qū)的概念，而是一個(gè)城市新區(qū)。言外之意，房地產(chǎn)業(yè)將成為其重要的支柱產(chǎn)業(yè)。

形成對(duì)比的還有，在咸陽市這些工業(yè)項(xiàng)目“快速發(fā)展”的同時(shí)，西安灃渭新區(qū)管理團(tuán)隊(duì)所來自的西安市高新區(qū)，卻在近年來屢屢受挫，不僅英特爾、戴爾等一大批重大項(xiàng)目與其失之交臂，已經(jīng)達(dá)成意向的華為擴(kuò)建、比亞迪二期等項(xiàng)目也因?yàn)楦鞣N原因遲遲無法落地，甚至因比亞迪二期項(xiàng)目土地問題被國土資源部公開通報(bào)。

這些分歧都令雙方進(jìn)一步合作難以推進(jìn)，“如果僅僅是賣地，搞房地產(chǎn)，誰又不會(huì)賣呢？”上述咸陽市官員反問到，他對(duì)于托管是否會(huì)對(duì)咸陽灃渭新區(qū)帶來幫助不愿過多置評(píng)。

在當(dāng)?shù)貙W(xué)者看來，西線一體化落此局面，原因在于缺乏更高一級(jí)政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)，“如果陜西省政府直接來管理西咸新區(qū)，就不存在眼下這些難以協(xié)調(diào)的問題了，但現(xiàn)在，省政府層面成立的西咸新區(qū)管委會(huì)只是個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以說，陜西省政府是主動(dòng)放棄了這次機(jī)會(huì)”，陜西省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、陜西省決策咨詢委員會(huì)咨詢委員張寶通說。

張寶通是陜西當(dāng)?shù)刈钤缣岢鑫飨桃惑w化的學(xué)者，他說，從目前來看，西咸新區(qū)所形成的局面令人遺憾，從歷史上說，西安和咸陽實(shí)質(zhì)上是同一個(gè)城市，而這兩座目前相隔僅20余公里的城市，其一體化推進(jìn)遭此困局，令人扼腕。

他認(rèn)為，在行政利益區(qū)隔造成的阻礙中，如果不進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，這個(gè)問題仍將長(zhǎng)期存在，既然西安和咸陽在歷史上是同一個(gè)城市，最好的辦法是 “三分咸陽”——將興平以東、三原以南劃歸西安，組建大西安；將彬縣、長(zhǎng)武、旬邑、淳化等資源縣劃歸銅川，實(shí)現(xiàn)銅川老資源城市的可持續(xù)發(fā)展；將其余縣劃歸楊凌，設(shè)立楊凌市。