地方政府發(fā)債隱含道德風(fēng)險
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 評論員 文釗 全國人大常委會正在審議國務(wù)院關(guān)于發(fā)行地方政府債券的報告,如無意外,地方政府債將很快放行。據(jù)悉,地方政府債券由中央代理發(fā)行,我們認(rèn)為,這應(yīng)該是中央政府充分考慮了風(fēng)險的折中安排,不過,中央政府仍可能為此背負(fù)道德風(fēng)險。
根據(jù)安排,此次發(fā)債,中央代辦還本付息和發(fā)行費,本金利息和發(fā)行費最終均由地方政府承擔(dān)。還款方式為,年終結(jié)算的時候從地方政府財政專戶中扣減。中央政府希望通過總量控制、資質(zhì)審核、額度控制等方式,將地方債發(fā)行可能的風(fēng)險降到最低。不過這樣的安排可能無法收到好的效果。
發(fā)債主體是中央政府,市場對債券等級和發(fā)行利率的評估,實際上是以中央政府的信用作為基礎(chǔ)的。這意味著債券信用仍等同于國債,等于中央幫助地方降低了舉債成本。不過,地方因此在很大程度上免除了本該自己擔(dān)負(fù)的信用責(zé)任。
從市場的角度來看,地方政府發(fā)債,首先要市場對其信用等級和償債能力進(jìn)行評估,并據(jù)此確定相關(guān)的利率水平。這需要地方政府財務(wù)透明,并且有受到嚴(yán)格監(jiān)督的預(yù)算體系,如果這些條件并不具備,允許地方政府舉債,風(fēng)險本身就是難以控制的。
客觀地看,如果明確地方為主體發(fā)債,在現(xiàn)行的情況下,很多地方是不可能成功發(fā)債的。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查,截至2007年末,地方政府顯性債務(wù)大約為4萬億,這還不算地方政府因擔(dān)保等行為形成的隱性債務(wù)。由于《預(yù)算法》不允許地方舉債,因而地方預(yù)算中尚沒有關(guān)于地方債務(wù)的任何描述。盡管財政部已經(jīng)在河南焦作等地方進(jìn)行相關(guān)試點,將債務(wù)納入預(yù)算管理,不過這還只是“星星之火”。
在這種情況下,中央政府以其自身信用代地方舉債,雖然可以實行總量控制和額度管理,并對各地方的償債能力進(jìn)行嚴(yán)格審核,但是由于地方財務(wù)情況本身并不透明,隱性債務(wù)甚至無法估計。對很多地方而言,中央政府看得見的償債能力與地方實際償債能力或許會有很大差距。
在這種情況下,即使明確規(guī)定地方承擔(dān)還本付息和發(fā)行費用,如果地方到期無力承擔(dān),中央政府仍需要以自身的資金填補漏洞。退一步講,中央政府可以直接從地方財政專戶中扣款,但在地方仍需要中央巨額資金支持于社會事業(yè)乃至重點項目投資之時,中央政府如何能夠輕易動用這種扣款的權(quán)力?一旦地方財政遇到困難,中央政府仍然是一個紓困者。
過去幾年,地方政府自行發(fā)債的努力一直沒有結(jié)果,不僅僅受制于《預(yù)算法》第八條規(guī)定,即地方政府不能舉債的限制。《預(yù)算法》明確“國務(wù)院另有規(guī)定的除外”,中央政府沒有輕易動用這種裁量權(quán),說明中央對地方發(fā)債仍有顧慮。
危機(jī)改變了一切。不可否認(rèn),此次地方債放行多少帶有救急色彩。地方政府要配合中央4萬億的投資計劃。像1998年之后那樣,通過行政體制安排銀行貸款既然不可能,地方債重新進(jìn)入視野也是勢所必然。
然而,地方政府債作為一種債券產(chǎn)品,對風(fēng)險的評估和價格的確定同樣應(yīng)由市場確定,這才是控制風(fēng)險的最佳途徑。這一點,無論“曲線”或者“直線”都適用。與此同時,作為財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的改革的一部分,地方政府在獲準(zhǔn)發(fā)債的同時,還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。
在這一命題下,需要構(gòu)建一套完整的評估與風(fēng)險控制體系,使地方政府權(quán)責(zé)分明,進(jìn)而將地方債務(wù)顯性化,納入預(yù)算管理,接受人大監(jiān)督。如果發(fā)債只是完成經(jīng)濟(jì)刺激計劃的一部分,反而可能激勵地方政府大舉舉債,不去考慮自身償債能力和財務(wù)風(fēng)險,將可能的爛攤子丟給中央政府。
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