經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 評論員 文釗 全國人大常委會正在審議國務(wù)院關(guān)于發(fā)行地方政府債券的報告，如無意外，地方政府債將很快放行。據(jù)悉，地方政府債券由中央代理發(fā)行，我們認(rèn)為，這應(yīng)該是中央政府充分考慮了風(fēng)險的折中安排，不過，中央政府仍可能為此背負(fù)道德風(fēng)險。

根據(jù)安排，此次發(fā)債，中央代辦還本付息和發(fā)行費，本金利息和發(fā)行費最終均由地方政府承擔(dān)。還款方式為，年終結(jié)算的時候從地方政府財政專戶中扣減。中央政府希望通過總量控制、資質(zhì)審核、額度控制等方式，將地方債發(fā)行可能的風(fēng)險降到最低。不過這樣的安排可能無法收到好的效果。

發(fā)債主體是中央政府，市場對債券等級和發(fā)行利率的評估，實際上是以中央政府的信用作為基礎(chǔ)的。這意味著債券信用仍等同于國債，等于中央幫助地方降低了舉債成本。不過，地方因此在很大程度上免除了本該自己擔(dān)負(fù)的信用責(zé)任。

從市場的角度來看，地方政府發(fā)債，首先要市場對其信用等級和償債能力進(jìn)行評估，并據(jù)此確定相關(guān)的利率水平。這需要地方政府財務(wù)透明，并且有受到嚴(yán)格監(jiān)督的預(yù)算體系，如果這些條件并不具備，允許地方政府舉債，風(fēng)險本身就是難以控制的。

客觀地看，如果明確地方為主體發(fā)債，在現(xiàn)行的情況下，很多地方是不可能成功發(fā)債的。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，截至2007年末，地方政府顯性債務(wù)大約為4萬億，這還不算地方政府因擔(dān)保等行為形成的隱性債務(wù)。由于《預(yù)算法》不允許地方舉債，因而地方預(yù)算中尚沒有關(guān)于地方債務(wù)的任何描述。盡管財政部已經(jīng)在河南焦作等地方進(jìn)行相關(guān)試點，將債務(wù)納入預(yù)算管理，不過這還只是“星星之火”。

在這種情況下，中央政府以其自身信用代地方舉債，雖然可以實行總量控制和額度管理，并對各地方的償債能力進(jìn)行嚴(yán)格審核，但是由于地方財務(wù)情況本身并不透明，隱性債務(wù)甚至無法估計。對很多地方而言，中央政府看得見的償債能力與地方實際償債能力或許會有很大差距。

在這種情況下，即使明確規(guī)定地方承擔(dān)還本付息和發(fā)行費用，如果地方到期無力承擔(dān)，中央政府仍需要以自身的資金填補漏洞。退一步講，中央政府可以直接從地方財政專戶中扣款，但在地方仍需要中央巨額資金支持于社會事業(yè)乃至重點項目投資之時，中央政府如何能夠輕易動用這種扣款的權(quán)力？一旦地方財政遇到困難，中央政府仍然是一個紓困者。

過去幾年，地方政府自行發(fā)債的努力一直沒有結(jié)果，不僅僅受制于《預(yù)算法》第八條規(guī)定，即地方政府不能舉債的限制。《預(yù)算法》明確“國務(wù)院另有規(guī)定的除外”，中央政府沒有輕易動用這種裁量權(quán)，說明中央對地方發(fā)債仍有顧慮。

危機(jī)改變了一切。不可否認(rèn)，此次地方債放行多少帶有救急色彩。地方政府要配合中央4萬億的投資計劃。像1998年之后那樣，通過行政體制安排銀行貸款既然不可能，地方債重新進(jìn)入視野也是勢所必然。

然而，地方政府債作為一種債券產(chǎn)品，對風(fēng)險的評估和價格的確定同樣應(yīng)由市場確定，這才是控制風(fēng)險的最佳途徑。這一點，無論“曲線”或者“直線”都適用。與此同時，作為財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的改革的一部分，地方政府在獲準(zhǔn)發(fā)債的同時，還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

在這一命題下，需要構(gòu)建一套完整的評估與風(fēng)險控制體系，使地方政府權(quán)責(zé)分明，進(jìn)而將地方債務(wù)顯性化，納入預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。如果發(fā)債只是完成經(jīng)濟(jì)刺激計劃的一部分，反而可能激勵地方政府大舉舉債，不去考慮自身償債能力和財務(wù)風(fēng)險，將可能的爛攤子丟給中央政府。

• · 政府投資項目頻現(xiàn)“斷檔”刺激民間投資20條出爐 　|　 2009-06-13
• · 雷曼創(chuàng)158年最大季虧 美聯(lián)儲或出手拯救 　|　 2008-09-11
• · 曹紅輝：美國接管“兩房”是“壯士斷腕” 　|　 2008-09-10
• · 外交部發(fā)言人 中國政府有關(guān)部門同達(dá)賴?yán)锼饺舜斫佑|是中國內(nèi)部事務(wù) 　|　 2008-07-02
• · 魏加寧：改革開放30年之宏觀調(diào)控回顧與反思(下) 　|　 2008-05-29