在經(jīng)濟研究中，中國太大了以至于不能把中國僅僅當作同一個經(jīng)濟體來處理。的確，在國土面積上一個相當于100個韓國，按人口計算也是30個韓國的國家如何實現(xiàn)經(jīng)濟的起飛，是一個挑戰(zhàn)智力極限的問題。而這個問題讓中國的知識分子思考和探索了至少150年。

幾年前我讀過這樣兩本書。一本是辛向陽先生寫的《百年博弈：中國中央與地方關(guān)系100年》。這本書回顧了中國中央與地方關(guān)系在整個20世紀所經(jīng)歷的重大調(diào)整與事件，畫面也相當精彩。之后我又見張明庚和張明聚合寫的 《中國歷代行政區(qū)劃：公元前221年-公元1991年》，更是大開眼界。悠久的地方行政區(qū)劃的歷史，也反映出中央與地方關(guān)系的演進過程。

兩位作者認為，真正的國家地方行政區(qū)劃，始于秦始皇統(tǒng)一六國后。秦在公元前221年統(tǒng)一中國后，徹底廢除分封制，實行中央集權(quán)制。在中央統(tǒng)轄下，地方設(shè)立諸多郡縣，把地方的郡縣制推行到全國。自秦代后，歷代在其地方行政區(qū)劃上均仿效秦制，雖經(jīng)朝代更替，但均是為了加強中央對全國的統(tǒng)治和領(lǐng)導(dǎo)。

本來，在中國共產(chǎn)黨取得革命勝利之前的1940年代，毛澤東有過一個重要的思想。他在1940年1月寫的《新民主主義論》以及1945年4月發(fā)表的 《論聯(lián)合政府》的報告中一直認為，中國的新民主主義經(jīng)濟是在新民主主義政權(quán)下大力發(fā)展“資本主義”的經(jīng)濟。而且他估計，中國需要在10-15年之后才能考慮向社會主義的過渡。但是到了1952年土地改革完成的時候，他的這個思想?yún)s發(fā)生了重大的變化。1953年，他正式提出了“過渡時期的總路線”。根據(jù)這個總路線，過渡的時間實際上被縮短為3年。為了實現(xiàn)這個非常急促的目標，加快對資本主義的改造和建立集中計劃經(jīng)濟體制就成為當務(wù)之急。這樣一來，1949年之后的行政區(qū)劃的調(diào)整，涉及的就不只是政府的管理體制和行政管理權(quán)力的設(shè)置問題，它還牽涉到了經(jīng)濟利益在中央與地方的界定和分配。

實際上，中國的集權(quán)計劃經(jīng)濟建立之初，行政集權(quán)和分權(quán)問題就很快成為爭議的焦點。吳敬璉教授在《當代中國經(jīng)濟改革》一書中提到，由于當時處于毛澤東提倡 “百花齊放，百家爭鳴”的寬松時期，在1956年前后，經(jīng)濟學(xué)家孫冶方和顧準就針對中央計劃經(jīng)濟的集權(quán)模式提出了尖銳的批評，兩人都指出社會主義經(jīng)濟不能違背市場規(guī)律的重要思想。雖然兩人的思想在1958年之后均受到嚴厲批判，但至少在1956-1958年間，中央領(lǐng)導(dǎo)人對集權(quán)模式的弊端還是有所察覺和回應(yīng)。

根據(jù)薄一波先生在1991年出版的《若干重大決策與事件的回顧》的回憶，為了準備中共第8次黨代會，毛澤東在1956年2-5月連續(xù)聽取了34個中央部委和省市領(lǐng)導(dǎo)的工作匯報。這些匯報的內(nèi)容涉及諸多方面，其中包括中央與地方的關(guān)系。在此之后，中央政治局對一系列的問題進行了多次討論和總結(jié)，形成了十個方面的問題。于是，在1956年4月底到5月初，毛澤東在政治局擴大會議上和最高國務(wù)會議上先后講述了這十方面的問題。在1976年9月毛澤東逝世后，由胡喬木主持整理修訂的“論十大關(guān)系”講話稿正式編入《毛澤東選集》第5卷出版。在“論十大關(guān)系”中，列入第5個關(guān)系的就是“中央與地方的關(guān)系”。

毛澤東在1956年4-5月間形成的“論十大關(guān)系”的講話報告，直接決定了中共第8次黨代會對經(jīng)濟管理體制進行改革的決定。于是，在1958年，首次向地方的分權(quán)開始了。這次向地方政府的行政分權(quán)不僅向地方政府下放了計劃權(quán)力和企業(yè)管轄權(quán)，而且向地方政府下放了財政和稅收權(quán)以增加地方收入。于是，中央向地方的財政分權(quán)的思想就這樣明確形成了。但是，由于1958年向地方政府下放權(quán)力的指導(dǎo)思想是要配合毛澤東的“大躍進”運動，而且這時，正是在農(nóng)村強制推行集體化耕作制度和建立“人民公社”的非常時期，一年之后就出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟混亂并在1959-1961年發(fā)生了史無前例的大饑荒，幾千萬人因為經(jīng)濟的混亂和饑荒而被奪去了寶貴的生命。

面對“大躍進”造成的如此嚴重的后果，從1961年開始，中央的政策不得不進行調(diào)整和重新集權(quán)。其中最著名的事件是1962年1月召開的有中央局、省、市、地、縣五級政府官員參加的中央工作擴大會議，也就是所謂的“七千人大會”。毛澤東在這個會議上承認了錯誤并愿意承擔(dān)責(zé)任，同時恢復(fù)以陳云為組長的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)經(jīng)濟的調(diào)整和恢復(fù)工作。在這個會議上，中央又強化了加強集中制和全國一盤棋的思路。隨后從地方收回了原來下放的絕大多數(shù)的權(quán)力，并加強了中央對金融、財政和統(tǒng)計實行的集中領(lǐng)導(dǎo)。

到1963年，中國經(jīng)濟得到了部分恢復(fù)。不過根據(jù)政治學(xué)家王紹光的分析，對毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時困難的權(quán)宜之計。一旦經(jīng)濟好轉(zhuǎn)，他決心再一次打碎蘇聯(lián)式的中央集權(quán)計劃體制。1966年3月，毛澤東在杭州政治局會議上提出 “虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應(yīng)是個象征性的“虛君”，經(jīng)濟實權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說，就是“連人帶馬全出去”。這之后緊接著就是“文化大革命”的爆發(fā)，向地方分權(quán)的這種局面一直持續(xù)到了1976年毛澤東去世和文革的結(jié)束。

王紹光在《分權(quán)的底限》里說，毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴大了地方政府的財力。自我意識加上獨立財源，使地方政府有可能變成潛在的離心力量，毛澤東留下的政治遺產(chǎn)中因此既包括集權(quán)主義的統(tǒng)治方式，也包括一個裂痕重重的政治經(jīng)濟體制。

實際上，從1951年到1978年經(jīng)濟改革之前，中國的中央—地方財政關(guān)系經(jīng)歷了頻繁的變動，充分反映了在集中計劃體制內(nèi)尋找集權(quán)與分權(quán)之平衡的不可能性。蘇州大學(xué)的黃肖廣教授2001年在他的著作中對計劃經(jīng)濟時期中央與地方財政關(guān)系的變遷做了細致的梳理與回顧。過程大致如下：

1951-1957年間實行的是劃分收支和分級管理的體制。1950年當時的政務(wù)院頒布了 《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》，決定實行集權(quán)管理和統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。該《決定》規(guī)定地方的財政收入一律上繳中央，地方的支出一律由中央撥付，實行收支兩條線，地方的收與支之間沒有關(guān)系。

一年后的1951年的3月，政務(wù)院頒布《關(guān)于1951年財政收支系統(tǒng)劃分的決定》，修改了1950年的決定，改為中央與地方劃分收支和分級管理的制度。在收入方面，劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入以及中央與地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面劃分了中央和地方各自的支出范圍。

1953年中國開始了第一個 “五年計劃”（1953-1957）。為了適應(yīng)這個時期經(jīng)濟建設(shè)的需要，不僅行政區(qū)劃上做了調(diào)整，而且在財政上堅持了1951年頒布的劃分收支的辦法，實行了中央、省和縣三級財政體制，并且還決定把地方“超收節(jié)支”的部分全部歸地方所有。

由于1956年毛澤東發(fā)表“論十大關(guān)系”強調(diào)了地方發(fā)揮地方積極性的重要性之后，中央決定大面積下放企業(yè)的計劃管理權(quán)給地方政府。國務(wù)院在1957年11月頒布了 《關(guān)于改進財政管理體制的決定》，決定從1958年實行“以收定支、五年不變”的體制。但是，由于“大躍進”運動造成的經(jīng)濟混亂，這個體制實際上執(zhí)行了1年不到的時間。1958年9月，國務(wù)院決定用“總額分成、一年一定”取代原來的“以收定支、五年不變”的規(guī)定。

從1959-1971年間，中央與地方的財政體制基本上是在這個框架里修改的。其間，因為大饑荒的發(fā)生，1961年起中央又實行了集中管理的體制來恢復(fù)和調(diào)整經(jīng)濟。但后來很快又轉(zhuǎn)向擴大地方財權(quán)的體制。因為“文化大革命”的爆發(fā)和出現(xiàn)經(jīng)濟混亂的局面，在1968年中央曾決定實行過早期的收支兩條線的做法，但實際上也沒有執(zhí)行。

1970年前后，中央決定把大多數(shù)企業(yè)下放給地方政府管理。為此，從1971年，也就是第四個五年計劃開始，中央決定實行與地方實行財政收支的“大包干”制度。具體做法是“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補貼），節(jié)余留用，一年一定”。“大包干”制度擴大了地方政府的預(yù)算收支的范圍，在理論上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激勵。

但是，在執(zhí)行中馬上就發(fā)現(xiàn)，地方超收的大小“苦樂不均”，更重要的是，由于在文化大革命期間，政治和經(jīng)濟上的混亂使大多數(shù)地方的預(yù)算收支難以平衡，超收成為空話。因此，在1974-1975年間，中央對“大包干”體制進行了修正，調(diào)整為“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干”。這個規(guī)則顯然把地方的收與支之間的關(guān)系切斷了，當然難以給地方以激勵。

因此，在1976年之后，中央再進行調(diào)整，回到之前的規(guī)則，即改為“收支掛鉤，總額分成”的辦法，同時于1977年在江蘇省進行財政管理體制的改革試點，試行“固定比例包干”的體制。按照這個試點體制，江蘇省可以根據(jù)最近幾年的預(yù)算支出占預(yù)算收入的比例來確定上繳中央和留用的比例，一定4年不變。比例確定之后，地方的預(yù)算支出從留給地方的收入中解決，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央選擇10個省市進行“收支掛鉤，增收分成”的試點，給予地方政府增加預(yù)算收入的激勵。

所有這些改革的重要結(jié)果之一，就是把過去的 “條塊結(jié)合，以條條為主”的財政體制改變成了“條塊結(jié)合，以塊塊為主”的體制。可以這么說，在1957-1978年的這20年間，中國所執(zhí)行的中央計劃和集權(quán)財政體制不斷被修改和瓦解。“大躍進”和“文化大革命”這樣的政治事件對中國的經(jīng)濟體制造成的破壞更像是經(jīng)濟學(xué)家熊彼特所說的“創(chuàng)造性破壞”，因為它破壞了蘇聯(lián)式中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟模式，逐步演變成為 “向地方分權(quán)的威權(quán)主義體制”（decentralizedauthoritarianism）。而這也就成為了后來政治學(xué)家謝淑麗（SusanShirk）所說的1978年中國經(jīng)濟改革的“政治邏輯”。

張軍

復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心主任、教授prozhang.blog.sohu.com

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