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賀紹奇

伊麗莎白·沃倫指出了華盛頓整個(gè)監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)都是為了保護(hù)銀行的盈利，而這也正是美國金改前金融監(jiān)管體制上的致命缺陷。

盡管依照聯(lián)邦有關(guān)立法，各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同程度上都承擔(dān)了消費(fèi)者保護(hù)的職能，但該職能相對于它們承擔(dān)的審慎監(jiān)管和金融穩(wěn)定職能而言是第二位的，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾乎都無一例外地會選擇犧牲消費(fèi)者保護(hù)職能。而金融安全、金融穩(wěn)定與消費(fèi)者保護(hù)并不總是協(xié)調(diào)一致的，確保金融安全和金融穩(wěn)定最好而又最省事的策略就是讓銀行和金融機(jī)構(gòu)任何情況下都實(shí)現(xiàn)盈利，只要它們不存在倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，一切就萬事大吉了。因此，在消費(fèi)者保護(hù)上，現(xiàn)行聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是有所顧忌，在履行職責(zé)時(shí)，總是自覺不自覺的倒向了金融服務(wù)機(jī)構(gòu)一邊，忽視或犧牲了消費(fèi)者的權(quán)益。

在消費(fèi)信貸領(lǐng)域，從聯(lián)邦層面來看，美國國會制定了不少保護(hù)消費(fèi)者的法律。在地方層面，出于維護(hù)本地消費(fèi)者的利益，各州在消費(fèi)者保護(hù)上遠(yuǎn)比聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極和反應(yīng)迅速，會不斷針對市場出現(xiàn)的不公平做法和欺詐進(jìn)行立法。但在法律實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法層面上，美國聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻似乎更樂于與州爭奪管轄權(quán)，尋求削弱和消解聯(lián)邦和州有關(guān)立法對華爾街的約束，放松監(jiān)管，以幫助華爾街能夠最大限度維持其盈利能力，而不是保護(hù)消費(fèi)者。

有了聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的默契配合，華爾街應(yīng)付聯(lián)邦和州有關(guān)立法也就輕松自如了。在聯(lián)邦層面上，它們通常采取以退為攻的策略。對于公眾關(guān)注度高、反應(yīng)強(qiáng)烈的問題，阻止立法幾乎是不可能的，于是它們就以退為進(jìn)，即盡可能爭取國會立法在關(guān)鍵點(diǎn)上含糊其辭，把制定具體實(shí)施規(guī)則的權(quán)力授權(quán)給相關(guān)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定具體實(shí)施規(guī)則過程往往不會像國會立法那樣受到高度關(guān)注，進(jìn)行游說和施加影響也就容易得多，而且相對于國會民選議員，獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同情更容易。

在州層面上，對于州消費(fèi)者保護(hù)立法，華爾街應(yīng)付起來更是得心應(yīng)手。一是對那些激進(jìn)的州采取集體抵制，拒絕或減少貸款發(fā)放；二是游說美國國會和聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，利用美國憲法聯(lián)邦法優(yōu)于州法的原則，或借口州立法或監(jiān)管執(zhí)法對聯(lián)邦特許銀行構(gòu)成歧視等（以我們的話說，就是地方保護(hù)主義），而讓聯(lián)邦國會、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或聯(lián)邦法院進(jìn)行干預(yù)，或通過聯(lián)邦立法取代州法或排除州法適用，或借助司法裁判宣布州立法無效。歷史上，美國各州通常通過稅收和監(jiān)管立法來限制國民銀行在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營活動(dòng)，以保護(hù)本州許可的當(dāng)?shù)劂y行。所以，在美國消費(fèi)者保護(hù)立法和監(jiān)管上，長期糾結(jié)于聯(lián)邦與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄之爭，實(shí)際上，其背后活躍的是美國全國性的大銀行和金融機(jī)構(gòu)。

除此之外，華爾街還有最后一個(gè)規(guī)避法律與監(jiān)管的最有效武器，即借助所謂金融創(chuàng)新，設(shè)計(jì)出復(fù)雜、難以定性、準(zhǔn)確適用法律和確定監(jiān)管管轄的奇異產(chǎn)品 （exoticproducts,復(fù)雜而難以弄明白），而不是樸實(shí)無華和實(shí)實(shí)在在的香草產(chǎn)品(vanillaproducts，各方權(quán)利義務(wù)清晰而明了)，它可以讓消費(fèi)者在不知不覺中掉進(jìn)各種合約和收費(fèi)陷阱，同時(shí)又不會遭致法律制裁。

早在危機(jī)爆發(fā)前，伊麗莎白·沃倫就注意到美國越來越多中產(chǎn)階級家庭陷入財(cái)務(wù)危機(jī)而破產(chǎn)，這與美國金融監(jiān)管上消費(fèi)者保護(hù)不足有直接因果關(guān)系。而且，讓事情進(jìn)一步惡化的是，華爾街左右華盛頓決策、立法和監(jiān)管的影響力日漸增強(qiáng)，在現(xiàn)有聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)中根基深厚，因此，她充分意識到，只對現(xiàn)有體制進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)都無濟(jì)于事，必須進(jìn)行體制重構(gòu)，建立一個(gè)專業(yè)的、獨(dú)立的、全新的和強(qiáng)有力的聯(lián)邦消費(fèi)者機(jī)構(gòu)來擔(dān)當(dāng)保護(hù)消費(fèi)者、拯救美國中產(chǎn)階級的重任。她的主張得到了奧馬巴政府和國會大多數(shù)民主黨議員們的認(rèn)可和支持，并被奧巴馬政府和國會眾議院提出金改立法計(jì)劃所采納。

奧巴馬政府2009年6月推出“金改白皮書”時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要設(shè)立新的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一香草產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)以及加強(qiáng)投資者保護(hù)。奧巴馬在向公眾解釋該機(jī)構(gòu)將來的使命與作用時(shí)，強(qiáng)調(diào)該機(jī)構(gòu)在消除消費(fèi)金融產(chǎn)品不必要的復(fù)雜、加強(qiáng)消費(fèi)者自我防范和保護(hù)能力上的重要性。他說：“該機(jī)構(gòu)有權(quán)力建立標(biāo)準(zhǔn)，以便公司之間在提供消費(fèi)者實(shí)際需要和實(shí)際了解的創(chuàng)新產(chǎn)品上進(jìn)行競爭。提供給消費(fèi)者的信息是簡明的、透明的和準(zhǔn)確的。你能夠?qū)Ξa(chǎn)品進(jìn)行比較和識別什么對你是最好的。最不公平的做法將受到禁止。那些荒唐的、冗長的、包含了無法計(jì)算清楚罰金的合同將成為過去。”而財(cái)政部部長蓋茨納則特別強(qiáng)調(diào)了該機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和在聯(lián)邦監(jiān)管體制中地位。他說：“該機(jī)構(gòu)只有一個(gè)使命——享有保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)力和責(zé)任，確保消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管規(guī)則是公平的并得到強(qiáng)有力實(shí)施。消費(fèi)者保護(hù)在我們金融監(jiān)管體系中享有獨(dú)立一席。”

很顯然，蓋茨納對新設(shè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法律地位的描述符合公眾期待。它不僅可以填補(bǔ)由于消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管職能分散所帶來的漏洞與空白，也可以消除不相容監(jiān)管職能在同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)不分離可能帶來沖突與抵消等弊端。但在聯(lián)邦層面上設(shè)立一個(gè)專門保護(hù)消費(fèi)者的、跨行業(yè)的超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)就意味著有一個(gè)專門擋財(cái)路的 “惡神”，讓華爾街充滿了恐慌，所以，這個(gè)機(jī)構(gòu)一開始就遭到了華爾街起勁的反對。雖然迫于公眾強(qiáng)大壓力，華爾街不敢明目張膽地反對設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，但在立法過程中，消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)放到聯(lián)邦監(jiān)管體制什么地方以及該機(jī)構(gòu)職能與權(quán)力的設(shè)定，就成了各方博弈的焦點(diǎn)。

2009年眾議院通過的改革法案包括了建立一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者免受濫用貸款傷害的機(jī)構(gòu)，而參議院法案卻將消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)放在聯(lián)儲內(nèi)，成了聯(lián)儲的一個(gè)機(jī)構(gòu)。眾所周知，聯(lián)儲在危機(jī)中的糟糕表現(xiàn)使自己成了被改革的對象，而且聯(lián)儲從誕生之日起，與華爾街的瓜葛就從未撇清過。因此，把消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)在聯(lián)儲內(nèi)的想法讓奧巴馬政府異常惱火，而更糟糕的是，爭吵到最后，把消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)放在聯(lián)儲內(nèi)成了共和黨和華爾街能夠接受的最終底線，所以，最終為讓金改法盡快通過，改革派被迫妥協(xié)，接受了這樣的安排。

伊麗莎白·沃倫曾經(jīng)放出狠話說，消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)要么是強(qiáng)有力的，要么就不要設(shè)。然而，讓這位來自象牙塔的理想主義者倍感困惑的是，這個(gè)她為之奔走呼號請來的消費(fèi)者 “保護(hù)神”卻因?yàn)槔婕瘓F(tuán)激烈博弈、討價(jià)還價(jià)而變得撲朔迷離，最后竟然無處棲身、被迫寄身于聯(lián)儲籬下的尷尬。但令人驚奇的是，金改法通過后，伊麗莎白·沃倫并沒有太失望，而是滿腔熱情地接受了奧巴馬的邀請，擔(dān)任總統(tǒng)助理和財(cái)政部的特別顧問，負(fù)責(zé)消費(fèi)者金融保護(hù)局的籌建工作。

到底是什么讓沃倫能夠坦然接受消費(fèi)者金融保護(hù)局放置在聯(lián)儲內(nèi)的安排呢？棲身于聯(lián)儲的消費(fèi)者金融保護(hù)局能夠承擔(dān)沃倫保護(hù)消費(fèi)者超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的期望嗎？下期筆者將為讀者揭曉答案。

他山之石

 中國政法大學(xué)副教授長策智庫高級研究員

heshaoqi22@yahoo.com.cn