王靜：中國(guó)宏觀調(diào)控反思：基于2003年以來(lái)的調(diào)控實(shí)踐

一、問(wèn)題的提出

自2003年以來(lái)的這一輪宏觀調(diào)控是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的背景下發(fā)生的，因此在一定程度上具有了探索性的意義。伴隨1998-2002年間曾經(jīng)出現(xiàn)的有效需求不足，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要矛盾將不再是經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，而是轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下比較普遍存在的有效需求不足為主。但是2003年前后經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)迅速逆轉(zhuǎn)舊有態(tài)勢(shì)朝向經(jīng)濟(jì)偏熱以至過(guò)熱，在事實(shí)上否定了這種認(rèn)識(shí)。并且，一個(gè)明顯的事實(shí)是，在宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段陸續(xù)出臺(tái)的過(guò)程中，除了在一個(gè)時(shí)間段上（主要以2004年4月前后為主）曾經(jīng)有扭轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)的表現(xiàn)外，總體上經(jīng)濟(jì)走勢(shì)由偏熱走向了過(guò)熱、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性過(guò)熱走向了全面過(guò)熱，這說(shuō)明宏觀調(diào)控并未取得理想的效果。上述現(xiàn)象值得我們進(jìn)一步思考。顯然，探討宏觀調(diào)控問(wèn)題離不開(kāi)中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的背景，轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是我們探討宏觀調(diào)控問(wèn)題的一個(gè)前提。

二、轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征和宏觀調(diào)控的依據(jù)

改革開(kāi)放30年后，市場(chǎng)已經(jīng)成為配置資源的主要手段，特別是與民眾日常生活密切相關(guān)的大部分產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了高度市場(chǎng)化。在這些產(chǎn)品市場(chǎng)領(lǐng)域，有效需求不足帶來(lái)的失衡成為一個(gè)常態(tài)，因?yàn)槠渑c民眾生活直接相關(guān)且總量占比較高，因此可能促成總體經(jīng)濟(jì)偏冷態(tài)勢(shì)。在這一條件下，植根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并以財(cái)政、貨幣政策等間接性經(jīng)濟(jì)手段為特色的宏觀經(jīng)濟(jì)政策具備了發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)條件。

但是，具體分析當(dāng)前中國(guó)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)我們發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橹贫茸冞w本身的長(zhǎng)期性特征，以及為穩(wěn)妥起見(jiàn)改革方案上選擇了漸次推進(jìn)的路徑，我國(guó)市場(chǎng)化程度存在結(jié)構(gòu)性的不一致，一些重要商品的生產(chǎn)和要素的供給仍然是行政性壟斷的，市場(chǎng)因素成分很小。例如，從要素市場(chǎng)來(lái)看，作為資本價(jià)格的利率總體上仍是強(qiáng)制性的；土地要素的市場(chǎng)化也存在雙軌制，即征地環(huán)節(jié)的強(qiáng)制性、計(jì)劃性與流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化。

于是，市場(chǎng)化程度較薄弱環(huán)節(jié)的子市場(chǎng)價(jià)格不是充分競(jìng)爭(zhēng)意義的均衡價(jià)格，這些價(jià)格可能大大高于均衡價(jià)格——這是壟斷價(jià)格的一般特征，也可能低于均衡價(jià)格——這是供需過(guò)程中權(quán)力介入的結(jié)果，其中的巨大價(jià)差形成了個(gè)別行業(yè)的高額利潤(rùn)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)熱埋下伏筆。以2003年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)為例，土地市場(chǎng)價(jià)格偏低，而房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格偏高，巨大的利潤(rùn)空間導(dǎo)致市場(chǎng)主體以及產(chǎn)品供給劇增，并因此帶動(dòng)了該產(chǎn)品相關(guān)上游行業(yè)（例如各種建材）和相關(guān)下游行業(yè)（例如裝飾裝修）價(jià)格上漲，行業(yè)性過(guò)熱成為必然之勢(shì)。

在上述轉(zhuǎn)型期特征明顯存在的背景下，部分市場(chǎng)（主要是下游產(chǎn)品）存在著供過(guò)于求的矛盾，部分市場(chǎng)存在著擴(kuò)張的壓力（主要是上游產(chǎn)品），于是除了供過(guò)于求、供不應(yīng)求以及供求均衡這三種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的狀態(tài)之外，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還可能體現(xiàn)出另外幾種不均衡態(tài)勢(shì)。當(dāng)以上三種態(tài)勢(shì)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)時(shí)，既不利于我們把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體狀態(tài)，也不利于經(jīng)濟(jì)性宏觀調(diào)控手段發(fā)揮作用。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的判斷來(lái)看，一方面，單純考察總體GDP增長(zhǎng)率指標(biāo)變得不可靠，看起來(lái)正常的總體指標(biāo)可能內(nèi)涵了部門(mén)間三種不同的搭配，單純考察GDP顯然不能把握宏觀經(jīng)濟(jì)的真實(shí)形態(tài)；另一方面，從CPI的變動(dòng)來(lái)看，在上游行業(yè)由于過(guò)熱態(tài)勢(shì)已經(jīng)造成價(jià)格上漲，而下游行業(yè)主要是與公眾生活息息相關(guān)的產(chǎn)品，其高度的市場(chǎng)化程度下有效需求不足的常態(tài)一般會(huì)使市場(chǎng)均衡價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)，于是上游價(jià)格上漲對(duì)下游價(jià)格的傳遞效應(yīng)大大降低，表現(xiàn)為傳遞速度和傳遞程度的減緩，因此以CPI為主的價(jià)格判斷標(biāo)準(zhǔn)也出現(xiàn)失靈。于是，宏觀調(diào)控的必要性和選擇時(shí)機(jī)變得模糊，宏觀調(diào)控的相關(guān)理論處于難以指導(dǎo)實(shí)踐的尷尬境地——此時(shí)，主要采用西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具和視角的宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)范性研究在診斷中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上出現(xiàn)力所不逮，是否應(yīng)該進(jìn)行宏觀調(diào)控更多地只能依賴(lài)于實(shí)際工作部門(mén)相關(guān)人員的主觀感受性分析。

三、轉(zhuǎn)型期宏觀調(diào)控的手段和調(diào)控客體

從理論上分析，宏觀調(diào)控應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主，行政手段為輔。因此，如果說(shuō)1994-1996年及以前歷次緊縮性宏觀調(diào)控中行政手段居于主導(dǎo)地位是因?yàn)槭袌?chǎng)化程度低，經(jīng)濟(jì)手段難以發(fā)揮作用，那么2003年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主，行政手段應(yīng)逐漸退出。

從實(shí)際情況來(lái)看，2003年以來(lái)的宏觀調(diào)控具有鮮明的階段性特征，在2004年4月以前，調(diào)控手段主要以貨幣信貸政策為主，行政措施以勸告、警示等柔性手段為特征；2004年4-5月間以行政手段、法律手段為主，密集程度高、針對(duì)性強(qiáng)、密度大的行政性手段成為鮮明特征，并取得了立竿見(jiàn)影的效果；自那一時(shí)期到2005年底，專(zhuān)門(mén)的宏觀調(diào)控手段轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)中央政府工作的核心轉(zhuǎn)移到了調(diào)整結(jié)構(gòu)、深入體制改革上來(lái)；但是，2006年后經(jīng)濟(jì)偏熱走向全面過(guò)熱的特征日益明顯，宏觀調(diào)控中行政手段和經(jīng)濟(jì)手段并用的做法區(qū)別于前三時(shí)期。

可以斷定的是，整個(gè)考察期內(nèi)經(jīng)濟(jì)手段作用式微，這可能有政策時(shí)滯的因素，但非主要原因，如果不能深入思考轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)特有的結(jié)構(gòu)性特征，就不能理解經(jīng)濟(jì)手段效用不佳的根源。根據(jù)筆者的研究，盡管法定存款準(zhǔn)備金率被不斷調(diào)高，但是，在當(dāng)前利率、匯率制度下，商業(yè)銀行的超額存款準(zhǔn)備金仍在不斷增加；只要要素價(jià)格仍然偏低，相應(yīng)部門(mén)就能獲得超額利潤(rùn)，他們就會(huì)千方百計(jì)爭(zhēng)取資金增加供給，考慮全局而偏于柔性的總量性政策就會(huì)歸于無(wú)效；另一方面，在總量性手段頻繁出臺(tái)的過(guò)程中，下游部門(mén)也會(huì)受到連累，因?yàn)槊鎸?duì)宏觀調(diào)控，下游企業(yè)減產(chǎn)在先，上游企業(yè)減產(chǎn)在后，總量性政策發(fā)揮作用的領(lǐng)域出現(xiàn)了偏差，總體GDP如果下降，可能不是因?yàn)檫^(guò)熱行業(yè)被抑制，而是因?yàn)榫饣蚱湫袠I(yè)被抑制。

基于經(jīng)濟(jì)手段效力有限，結(jié)構(gòu)性過(guò)熱問(wèn)題會(huì)不斷累積，必不得已行政手段就成為一個(gè)選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，運(yùn)用行政手段受制于兩個(gè)條件，其一是自上而下的政令暢通，其二是中央對(duì)地方的充分信息。盡管我國(guó)在政治制度上實(shí)行單一制，但隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中權(quán)力的下放和財(cái)政的分權(quán)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展擁有一定的權(quán)限和責(zé)任，成為追求地方經(jīng)濟(jì)和GDP增長(zhǎng)的主體，地方政府也具備了微觀經(jīng)濟(jì)主體的特征，成為宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的重要構(gòu)成部分。同時(shí)，中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也很難做到對(duì)地方政府的完全信息。上述條件的缺失使得行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效力大打折扣，勸告和警示基本不起作用，除非是強(qiáng)制性行政手段并配合一定的法律手段才能人為增強(qiáng)政令暢通程度，兼以下派調(diào)查組在一定程度上提高上下級(jí)之間的信息公開(kāi)程度。通過(guò)以上兩條強(qiáng)制措施，行政手段發(fā)揮作用的條件在一定時(shí)期被恢復(fù)，其效力才得以發(fā)揮，但是這不可能是一種常態(tài)，等緊急時(shí)期過(guò)后，中央政府和地方政府的關(guān)系會(huì)歸于常態(tài)，上述兩大條件就會(huì)再次缺失。

上述現(xiàn)象無(wú)疑是值得關(guān)注的。首先，行政手段發(fā)揮作用的兩大條件在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)不完全具備，在緊急時(shí)期的特殊選擇盡管恢復(fù)了這兩大條件，但一方面這只是應(yīng)急之舉、不可常為，因?yàn)檫@種做法可能被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的回歸而引起理論界的激烈爭(zhēng)議，另一方面，這些手段對(duì)于微觀市場(chǎng)行為主體的打擊可能在制止過(guò)熱的同時(shí)出現(xiàn)矯枉過(guò)正，從而違背宏觀調(diào)控屬于順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的“微調(diào)”的屬性。其次，相對(duì)于完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀經(jīng)濟(jì)政策的客體為企業(yè)和家庭，我國(guó)宏觀調(diào)控的客體添加了地方政府，由于地方政府兼具經(jīng)濟(jì)管理者和微觀主體的雙重特征，那些針對(duì)普通微觀主體的經(jīng)濟(jì)性、總量性的調(diào)控手段有效性也就被打了折扣。

三、總結(jié)與反思

綜上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型步入了一個(gè)特殊階段，這使得我國(guó)宏觀調(diào)控的難度空前加大。首先，由于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性特征，傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)判斷標(biāo)準(zhǔn)失靈，宏觀調(diào)控的必要性和調(diào)控時(shí)機(jī)選擇標(biāo)準(zhǔn)十分模糊；其次，面向總量的經(jīng)濟(jì)手段容易出現(xiàn)矯枉過(guò)正，而結(jié)構(gòu)性手段在宏觀調(diào)控中的地位、作用和有效性的認(rèn)識(shí)在以往的研究中往往是被忽略的；第三，我國(guó)在以往歷次宏觀調(diào)控中較常使用的行政手段在宏觀調(diào)控中的地位被受到懷疑，且有效性也在下降。基于以上分析，我們可以得出的結(jié)論是，我國(guó)轉(zhuǎn)型期宏觀調(diào)控理論建構(gòu)尚未完成，至少有以下幾個(gè)層面的問(wèn)題值得理論界關(guān)注：

第一，全面的認(rèn)識(shí)宏觀調(diào)控仍然是必要的。宏觀調(diào)控的目的是解決經(jīng)濟(jì)失衡，以最小的成本解決經(jīng)濟(jì)失衡是宏觀調(diào)控的最終目標(biāo)，因此，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，宏觀調(diào)控的最優(yōu)選擇是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制間接改變微觀主體行為從而改變供求關(guān)系，這一選擇即所謂“市場(chǎng)法則”。但如果這種最優(yōu)選擇不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)不可能坐等狀態(tài)惡化，所以宏觀調(diào)控也必須遵循“必要法則”，這既隱含了宏觀調(diào)控的時(shí)機(jī)選擇，同時(shí)也要求在一般的經(jīng)濟(jì)手段失效或低效時(shí)采取其他可行的手段。

第二，調(diào)整根據(jù)西方主流宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般思路判斷經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的做法，建立與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系以觀測(cè)判斷經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。根據(jù)各部門(mén)市場(chǎng)化程度的強(qiáng)弱建立市場(chǎng)化程度結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系，以判斷不同部門(mén)的運(yùn)行狀態(tài)，劃分的依據(jù)可以根據(jù)市場(chǎng)主體多寡、價(jià)格形成機(jī)制等標(biāo)準(zhǔn)確定；而且，需要對(duì)不同部門(mén)進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察，以便根據(jù)市場(chǎng)化推進(jìn)程度進(jìn)行調(diào)整。

第三，宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段體系需要不斷完善，，應(yīng)該包括總量性手段和結(jié)構(gòu)性手段兩大部分。特別的，鑒于我國(guó)轉(zhuǎn)型期結(jié)構(gòu)性矛盾的特殊性，研究結(jié)構(gòu)性調(diào)控手段可能的選擇、作用機(jī)理及其效果是宏觀調(diào)控理論一項(xiàng)亟需補(bǔ)充的內(nèi)容。

第四，針對(duì)行政手段在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下效力逐漸低下的現(xiàn)實(shí)，更多地選擇經(jīng)濟(jì)手段是一個(gè)必然趨勢(shì)，但是在缺失有效的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)手段體系之前，在緊急時(shí)期求助于行政手段仍然是一個(gè)次優(yōu)選擇。事實(shí)上，即使在市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善的國(guó)家也會(huì)在緊急時(shí)期采取一些不得已的措施。但是，為了避免可能的非議、地方政府和其他微觀主體觀望導(dǎo)致的政策時(shí)滯，行政手段應(yīng)該走上法治化的軌道。

（轉(zhuǎn)載自《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，參考文獻(xiàn)略）