經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 陳勇 王井懷 10月9日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的司法改革》白皮書。這是中國首次就司法改革問題發(fā)布白皮書。
在此間召開的新聞發(fā)布會上，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人姜偉透露，勞教制度是由中國立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的法律制度，有法律依據(jù)，勞教制度為維護(hù)我國的社會秩序發(fā)揮了重要作用。但勞教制度的一些規(guī)定和認(rèn)定程序也存在問題。改革勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)形成社會共識，相關(guān)部門做了大量的調(diào)研論證工作，廣泛聽取了專家學(xué)者和人大代表的意見和建議，正在研究具體的改革方案。
十年來，關(guān)于勞教制度改革的討論聲一直是或高或低，但從未停止，可勞教制度依然屹立不動。在現(xiàn)行的制度設(shè)計中，司法行政部門是勞動教養(yǎng)的執(zhí)行部門，與公安部門相互配合和制約。但司法部也是力主改革勞教制度的部門之一。
為此，本報記者專訪了司法部研究室主任王公義、最高檢法律政策研究室副主任宋英輝、中國政法大學(xué)副校長馬懷德，就勞教制度問題一一厘清，聽聽他們的意見和看法。
經(jīng)濟(jì)觀察報：勞教制度經(jīng)歷了十年的討論，目前最大的問題是什么？
王公義：最大的問題是違法處罰的法律體系問題。我們現(xiàn)在違法處罰體系由三部法律組成，他們是：刑法、勞教管理條例和治安管理處罰法。中國的刑法在對待犯罪時有“量”的標(biāo)準(zhǔn)。如偷盜問題，所盜的“量”達(dá)到多少程度算犯罪，低于多少不叫犯罪。但這種達(dá)不到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重違法的人如何處理是國家法律和法治要解決的一個問題，而勞教制度就是解決這個問題的手段。
目前對待勞教制度有兩種觀點，一是完善它，一是廢除它。完善者認(rèn)為勞教目前的主要問題有兩個：一、它是個“條例”，沒有上升到法律，與刑法和治安處罰法不匹配，也即位階有問題。同時，限制人身自由，也應(yīng)該由法律設(shè)定，這也是我們的憲法和立法法的規(guī)定，必須遵守。二、時間太長了。勞教的時間不能太長，限制人身自由了，要跟刑法相銜接，不能比刑法還重。所以，完善者認(rèn)為，應(yīng)該立法，完善以上兩個問題即可。廢除者認(rèn)為它是一部惡法，應(yīng)該廢除。平心而論，它不是一部惡法，是寬嚴(yán)相濟(jì)“寬”的一面，對當(dāng)事人而言，沒有給當(dāng)事人造成犯罪記錄；對國家而言，國家節(jié)約司法資源。本應(yīng)該是雙贏的，但由于立法不完善，加之一些國家工作人員不依法辦事，造成冤假錯案，導(dǎo)致成為負(fù)面。要廢除，其實也可以，把其中屬于輕微犯罪的歸入刑法處理，判刑就可以了；把嚴(yán)重違法的交給治安管理處罰法處理，罰款就可以了。目前實際也部分這么做了。這也是頂層設(shè)計問題，把目前三部法律處理的問題用兩部法律處理就行了。但要修改刑法和治安管理處罰法，把勞教管理的輕微犯罪和嚴(yán)重違法分別列入刑法和治安管理處罰法就行了。
宋英輝：雖然勞教制度在社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了作用，但從目前暴露出的問題來看，它突破了國家條例規(guī)定，變成濫用一種行政手段。另外，勞教還有個勞教委員會，完全是成了公安的一家之談，這樣的公開性、透明性都沒有。而在勞教的程序上，也出現(xiàn)種種不透明性和違法行為，這都需要我們深刻地認(rèn)識。
馬懷德：現(xiàn)行勞動教養(yǎng)工作的基本法律依據(jù)是全國人大常委會批準(zhǔn)、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（1957年，以下簡稱《決定》）、《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》（1979年，以下簡稱《補充規(guī)定》）和國務(wù)院批準(zhǔn)、公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》（1982年，以下簡稱《試行辦法》）。其中《決定》和《補充規(guī)定》雖經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，但由于它們都是由國務(wù)院頒布的，因而其本質(zhì)上應(yīng)屬行政法規(guī)。退一步來講，如果說對于《決定》和《補充規(guī)定》是否屬于法律還有爭議的余地的話，那么對于《試行辦法》不屬于法律則是毫無疑義的，它充其量只能算是一個行政法規(guī)（其實只能算是一個部門規(guī)章）。
雖然《試行辦法》第1條的規(guī)定表明它是根據(jù)前述《決定》和《補充規(guī)定》而制定的，但縱觀其內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)，它實際上是對《決定》和《補充規(guī)定》的全面修改和補充，因此，事實上《試行辦法》就成為勞動教養(yǎng)工作的主要法律依據(jù)。所以，勞動教養(yǎng)現(xiàn)在已經(jīng)在事實上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。
經(jīng)濟(jì)觀察報：當(dāng)年廢除了收容遣送制度卻沒有廢除勞教制度，是不是勞教制度作為一種維穩(wěn)手段考量？
宋英輝：可能不完全是，這個問題比較復(fù)雜，確實要很慎重地研究，現(xiàn)有的法律當(dāng)中，能不能解決這種違法犯罪，追究責(zé)任的問題，這都要考慮。如果這兩個不能解決，就應(yīng)該有類似的制度，法制化的手段。就像國外一樣，犯罪范圍擴(kuò)大了，就有相應(yīng)的法律機(jī)制和處罰手段，但是現(xiàn)有這樣的體制，可能還是需要行政處罰，介于刑法和治安處罰之間的制度。
馬懷德：勞教制度的產(chǎn)生和發(fā)展有著一定的歷史背景。勞動教養(yǎng)制度是設(shè)立于我們國家上世紀(jì)50年代初，為了維護(hù)社會秩序、打擊違法犯罪行為，配合刑罰和治安管理處罰形成的這樣一項介于治安管理處罰和刑罰之間的特殊的處罰制度。也就是對于尚不構(gòu)成犯罪、但是給予行政處罰又過輕的一些違法行為，特別是對于流竄作案、結(jié)伙作案、屢次作案的這些違法行為人采取的一種懲戒措施。所以，勞教制度對于維護(hù)社會秩序有一定的作用，目前存在還是必要的，但必須法制化。
經(jīng)濟(jì)觀察報：目前勞教立法爭論的主要問題是什么？
王公義：主要問題是兩個：一是誰來決定勞教，是行政決定還是司法決定。二是時間問題。行政決定效率高，但公平出了問題，這是目前勞教備受非難的問題之一。司法決定公平一般來說比較有保障，但效率較低，司法有一套嚴(yán)格完整的程序，審判需要一定的時間，效率低下。
我個人是比較贊成司法決定的。但是現(xiàn)在社會處于轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛多發(fā)，犯罪事件上升，沒有效率不行，但不保障公平也不行。我建議采取一個折中的辦法：先由公安決定勞教，規(guī)定一些嚴(yán)格而明確的標(biāo)準(zhǔn)，如果當(dāng)事人三天內(nèi)沒有意見，就可以送勞教所勞教。如果當(dāng)事人有意見，可以上訴到法院，法院用簡易程序，一審終結(jié)，快速決定勞教。這樣，既兼顧了效率，也兼顧了公平。我認(rèn)為可以解決兩方面的爭論。
時間問題，我認(rèn)為勞教有半年一年就可以了，超過一年，處罰體系就不平衡了，就要引起社會的不滿。
其實勞教也是把雙刃劍，有好的一面，也有壞的一面。可媒體只報道壞的一面，好的一面人們看不到。還是應(yīng)該兩面報道好一些，全面一些，好讓人們對勞教制度有個全面正確的判斷。
目前勞教由公安部門決定，司法行政部門執(zhí)行，符合一個部門管理一件事情以及體制相互制約的原則，在管理體制的大方向上是對的。
馬懷德：我國的勞動教養(yǎng)制度是根據(jù)1957年國務(wù)院公布的關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定建立的，1979年全國人大常委會又通過了關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定。但是隨著法制的進(jìn)步，特別是立法法的出臺，勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的民主與法制進(jìn)程。
首先，勞教涉及的人員范圍過寬。在立法的初衷上，勞教對象是這樣的：對有違法行為尚沒有構(gòu)成犯罪，給予行政處罰不足以達(dá)到懲戒目的的人員。但現(xiàn)在演變成了凡是有違法行為但不能給予刑事處罰，給予行政處罰又顯得過輕的人，都可以勞教。此外，原來規(guī)定勞教對象限于大中城市的違法者，但是后來在有些省市已經(jīng)擴(kuò)展到了農(nóng)村，對農(nóng)民也采取勞教措施。
其次，勞教期限過長。勞教的最長期限可以達(dá)到4年，有時比刑罰期限還要長，這顯然是不合適的。
最后，刑罰要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序，從公安機(jī)關(guān)的偵查到檢察院的批捕和起訴，再到法院的一審、二審判決，最后才能作出刑罰決定；但是勞教缺乏這種程序上的保障。
經(jīng)濟(jì)觀察報：那現(xiàn)在有沒有比較合適的制度或法律來代替這個？
馬懷德：全國人大討論過通過制定違法行為教育矯治法來取代勞動教養(yǎng)制度，這個思路恐怕也是學(xué)界的共識。比如說勞動教養(yǎng)的期限，過去規(guī)定是一到三年，必要的時候還可以延長一年。如果能夠限定在半年以內(nèi)或者是一年以內(nèi)我覺得都是可以討論的。在勞動教養(yǎng)決定權(quán)的問題上，很多學(xué)者都提出應(yīng)該由法院來裁決，公安機(jī)關(guān)可以提出，法院裁決，最后由勞動教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)來執(zhí)行。此外勞動教養(yǎng)的對象也要進(jìn)一步明晰化，也就是讓那些真正應(yīng)該受到違法行為教育矯治的人得到教育矯治，同時呢又不能夠輕易擴(kuò)大這個范圍。
經(jīng)濟(jì)觀察報：司法行政部門是勞動教養(yǎng)的執(zhí)行部門，也是主張改革的部門之一。這一過程中最大的阻力是什么？
王公義：對于勞教制度的改革，司法行政部門沒有阻力。我們只管執(zhí)行，對于我們認(rèn)為有些不適合勞教而被勞教的人員，如果我們發(fā)現(xiàn)或認(rèn)為不當(dāng)?shù)模覀儠婪▓蟾娼o駐所檢察室，由檢察院處理，我們沒有否決權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)。阻力主要是認(rèn)識不一致，是對公平和效率的價值趨向問題。
