中國的財政主管部門正在起草一份旨在不再增加地方政府稅費征收權力的方案，以防止中央對地方控制力的減弱，保證中央政令在“下面”得以真正落實和執(zhí)行。

3月11日，在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上，全國人大財經(jīng)委針對2008年中央和地方預算草案提出，建立健全“財力與事權相匹配”的財稅體制，年內(nèi)要拿出初步方案。

推進多年的“財權與事權匹配”財政體制改革導向，文字游戲般的轉(zhuǎn)為“財力與事權的匹配”。識者指出，盡管只是一字之差，但中國財稅體制改革已然轉(zhuǎn)向：地方稅費征收的權力將不再擴大，而在確定地方事權之后，地方的財力不足，將通過中央轉(zhuǎn)移支付加以解決。

“財權”改“財力”

哪些事情中央管，哪些由地方政府來做？據(jù)此，稅費收入中央和地方怎么分賬？這是眼下正在起草的財稅體制改革迫切需要解決的問題。

提交十一屆全國人大一次會議審議的2008年預算草案中提出，從2007年財政超收收入中拿出1014億元用于地方兩稅返還和一般轉(zhuǎn)移支付。

對此，諸多財稅領域?qū)W者紛紛表示意外。“超收收入一般用于專項撥款，用于地方兩稅返還和一般轉(zhuǎn)移支付還是首次。”

“很明顯，這是在實踐‘財力與事權匹配’的新要求。一些原本計劃交給地方的稅權，可能不會再下放，而轉(zhuǎn)為增加對地方的財政轉(zhuǎn)移支付”，一位社科院財貿(mào)所專家分析認為。

事實上，十七大報告中首次在官方層面提出了 “健全財力與事權匹配的財稅體制改革”。“財力”替代“財權”成為下一步改革的關鍵詞。

財政專家、中國發(fā)展出版社副社長倪紅日說：“很多人可能還沒有發(fā)現(xiàn)這一個字的變化”。但“財權”與“財力”有本質(zhì)上的區(qū)別，改革的重點將發(fā)生變化。

“財權”是指各級政府負責籌集和支配收入的財政權力，主要包括征稅權、收費權及發(fā)債權；“財力”是指各級政府擁有的貨幣形式的財政資源。“財權”和上級政府的轉(zhuǎn)移支付共同構成“財力”。

發(fā)改委宏觀院財政金融研究室研究員劉國艷說：“下一步財政體制改革將淡化財權，在明確劃分中央和地方事權的基礎上，突出轉(zhuǎn)移支付。”

不走回頭路

倪紅日受財政部和全國人大財經(jīng)委的委托，正在承擔有關“事權和財力匹配”的課題。她的觀點鮮明：下放財權意味著改革可能要走回頭路，回到1994年改革前的狀態(tài)。

1994年之前，各級政府的事權劃分后，財力實行“先下后上”，即先根據(jù)地方的需要在地方匹配，收大于支的部分上交中央。這一制度導致中央財力越來越少。在1994年分稅制改革前，中央財政收入占總財政收入的比重只有10％左右，中央已經(jīng)沒有能力平衡地區(qū)間差距。

“1994年分稅制改革，直接目的是提高中央財政收入占全部財政收入的比重”，倪紅日回憶。

分稅制改革的特征是 “先上后下”：收入首先向中央財政集中，地方財政收支脫鉤，中央財政或者上級財政通過轉(zhuǎn)移支付，使下級財政的收入財力與支出需要相匹配。這也是目前國際上市場經(jīng)濟國家的通行模式。

但分稅制改革并不徹底，對于地方的事權沒有明確劃定。分稅制改革后的十幾年，地方由于事權多，財力少，很多基層政府陷入困境，龐大的縣鄉(xiāng)債務越滾越大，基層政府幾乎失去了提供公共服務的能力。

地方政府要求重新分配財權的呼聲越來越高。遼寧省國稅局原副局長曾提出一系列調(diào)整中央和地方稅種分享比例的建議。如將目前增值稅比例分成中央75%地方25%，改為60%和40%；企業(yè)所得稅增量部分分享比例由現(xiàn)行的中央60％地方40％，改為五五分成等。

財政部財科所金融室主任趙全厚在不斷進行的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方的主張歸結起來就是：事權越少越好；財權越多越好。

趙全厚說，下一步的改革中，財權與事權不可能完全匹配。如果真的匹配，中央財力將削弱，將沒有能力平衡地區(qū)間的貧富差距。“給了財權，東部發(fā)達地區(qū)收入會更多，中西部地區(qū)則收不到稅，地區(qū)差距將更大。

劉國艷認為，增加財力比調(diào)整財權操作性強，阻力也相對小，能夠解決地方財力嚴重不足的燃眉之急。

趙全厚介紹：“課題目前正在交流階段，今年四五月份能拿出初步方案。”

完善轉(zhuǎn)移支付

3月10日，參加全國“兩會”的遼寧省財政廳廳長炳志剛呼吁，“將中央財政的集中度適當?shù)亟档鸵恍尩胤綋碛懈嗟目捎秘斄Α薄Ｋf，目前中央財政收入占全部財政收入比重已經(jīng)達到55％，這個比例過高，財政收入5.13萬億，切“蛋糕”也應該向地方傾斜。

倪紅日卻認為，中央財政集中度并不高，除去固定的稅收返還，中央財政只占40％，距離合理的比例還差10％到20％。中國的中央財政占整個財政收入的比重比多數(shù)聯(lián)邦制國家的還要低。

倪紅日介紹，現(xiàn)在問題的關鍵不是給地方多少財權，而是如何完善中央的轉(zhuǎn)移支付。

目前，地方政府對轉(zhuǎn)移支付意見很大。倪紅日說，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的大頭是專項轉(zhuǎn)移支付，地方對專項轉(zhuǎn)移支付沒有支配權，“讓你打醬油你就不能買醋”。只有一般性轉(zhuǎn)移支付地方政府才有支配權。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付比重很小。財政部預算司透露，2007年中央對地方轉(zhuǎn)移支付18000多億，其中一般轉(zhuǎn)移支付只有2500多億。

邴志剛說：“這種體制是地方向中央一條一條報項目，中央向地方一級一級分財力。這種專項轉(zhuǎn)移支付制度不僅運行成本高，而且也是對政府可用財力的一種惡性‘肢解’，還容易滋生腐敗。”

倪紅日提出一個大膽的建議，削弱中央各部委提供公共服務的支出責任，各部委主要做好規(guī)劃、指導、政策和監(jiān)督工作。與此同時，縮小中央專項支出規(guī)模，將這部分資金直接由財政部轉(zhuǎn)移支付給各地方政府，中央財政完全按照地區(qū)公共服務均等化要求配置財政資金。

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