經(jīng)濟觀察報 記者 謝良兵 田園 湖南“造城”的主戰(zhàn)場正在下沉,由地級市移師縣城。
30歲的資小虎和妻子近日回到家鄉(xiāng)湖南省耒陽市。夫妻倆在廣東佛山打工多年,今年留守老家的孩子即將讀幼兒園,他們卻發(fā)現(xiàn)村子附近找不到像樣的學(xué)校。于是,兩人決定在縣城耒陽買一套房以方便孩子求學(xué)。
三天的看房,讓他們發(fā)現(xiàn),這座縣城越來越像一座城市。四處林立的20層以上的高樓,擁擠的街道,蜂擁的人流……每到一個售樓處,銷售人員都會向他們描述這座縣城的美好規(guī)劃。房產(chǎn)廣告中也出現(xiàn)了“CBD”“城市中央公園”等大都市才有的詞匯。
這座縣城的“野蠻生長”速度令資小虎瞠目。耒陽市的房地產(chǎn)版圖上,已然劃分了水東江片區(qū)、銅鑼洲片區(qū)、武廣新城片區(qū)、灶市片區(qū)、南城片區(qū)等多個城市組團。他的老家余慶鄉(xiāng)靠近京廣高鐵耒陽西站附近的武廣新城。
就在他回鄉(xiāng)期間,耒陽市市長蔣云良在耒陽市城建投公司董事會會議上指出,要高檔次、高品位建設(shè)武廣新城,將其打造成為集生態(tài)、旅游、休閑、娛樂、商貿(mào)為一體的現(xiàn)代新城。這個占地30平方公里的項目僅基礎(chǔ)設(shè)施概算總投資據(jù)說就高達(dá)100億元。
這相當(dāng)于再造一個耒陽城。目前耒陽市市區(qū)建成面積46平方公里,人口約46萬。這樣的數(shù)據(jù)足以支撐其成為目前湖南省最大的縣城。而此前的2月22日,耒陽市被湖南省劃定為未來5年建設(shè)成為“大城市”(即50萬-100萬市區(qū)人口)的7座縣城之一。
這7座縣城還包括醴陵市、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、祁陽縣、長沙縣和邵東縣等縣(市)。另外,還有22座縣城被湖南省劃入建設(shè)成為中等城市(20萬-50萬人口)的名單。
一批“超級縣城”將在三湘大地誕生。
除了湖南省,安徽等多個省市也在近期的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)體系中,劃定了重點縣城建成中等城市或大城市的名單。經(jīng)濟觀察報記者從民政部了解到,目前全國醞釀撤縣設(shè)市(區(qū))的縣也有上百個,而撤縣設(shè)市的前提之一就是縣城的城區(qū)規(guī)模和人口規(guī)模指標(biāo)。
擴城是全國趨勢。據(jù)中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露,2000-2010年十年間,全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%。
小縣造城大躍進
上世紀(jì)90年代末,資小虎還在縣城里的耒陽二中讀書。那會兒,二中尚屬郊區(qū),如今周邊已是高樓林立,商品房小區(qū)成片。“點燃一支煙,繞城走一圈”的小縣城早已不見,取而代之的是有大城市雛形的陌生新城。
耒陽正在逐步實現(xiàn)由“中等城市”向“大城市”的跨越。25年前,耒陽市城區(qū)面積僅7平方公里,人口不過8萬。
如今,耒陽的主政者有了一個夢想:建設(shè)湘南區(qū)域性中心大城市。它的近期規(guī)劃是,到2017年末實現(xiàn)“雙六十”目標(biāo)。即城市建成區(qū)面積60平方公里、城市人口60萬,城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%。為了實現(xiàn)這一目標(biāo),城市的框架被不斷拉大。北擴東移、西拓南提成為這座縣城擴容的關(guān)鍵詞。這座縣城也將建成湖南省第一條縣級城市的外環(huán)線。
耒陽縣城變大有著多層客觀原因。作為一個擁有總?cè)丝?40多萬的大縣級市,盡管縣城已是一個中等城市,但其城鎮(zhèn)化率依然不及全國平均水平。數(shù)據(jù)顯示,2012年,全國人口按居住地劃分,城鎮(zhèn)化率為52.6%。而耒陽的城鎮(zhèn)化率為47.31%。
早在2008年,湖南省已開始實行嚴(yán)格的城市化目標(biāo)責(zé)任制,城鎮(zhèn)化率成為政績考核的內(nèi)容之一。“如果每年每個縣(市)城增加幾千到1萬人,就能確保城鎮(zhèn)化率年提高1.7個百分點的目標(biāo)實現(xiàn)。”時任湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長的高克勤在湖南省住房和城鄉(xiāng)工作會議上說。
湘南地區(qū)目前是“一特三大”的城市群發(fā)展格局,一個特大城市即衡陽,三個大城市即郴州、永州與耒陽。其中只有耒陽為縣級市,其余均為地級市。耒陽擔(dān)心,北有衡陽,南有郴州,不增強縣城的集聚能力,不僅難以崛起,還有可能面臨中部“塌陷”的困局。
另一方面,耒陽市近百萬的農(nóng)村人口中,真正駐守在農(nóng)村的不足40萬人,有近40萬人在珠三角等地打工,還有20多萬農(nóng)村人擠進了耒陽縣城。而近幾年隨著珠三角等地經(jīng)濟的不景氣,不少外出務(wù)工人員回到家鄉(xiāng)后留在了縣城。
多層因素讓耒陽不斷擴容,原本只能容納40萬人口的碗口大的耒陽城區(qū),也變得異常膨脹。于是,制定“雙六十”的戰(zhàn)略就擺在了耒陽市委市政府的工作日程上。
但原耒陽市政協(xié)副主席、現(xiàn)耒陽市政協(xié)正縣級干部許煥杰并不認(rèn)同這種“大躍進”。許煥杰對經(jīng)濟觀察報記者說,從目前城區(qū)拉開的骨架來看,耒陽市區(qū)至少在10年內(nèi)不要盲目擴城。他認(rèn)為耒陽城區(qū)的規(guī)模控制在40平方公里以內(nèi)為宜。“因為耒陽目前產(chǎn)業(yè)集群尚未形成,難以給現(xiàn)在的城區(qū)人口以更多的就業(yè)機會和幸福指數(shù)。”
城市病端倪顯現(xiàn)
資小虎在糾結(jié)到底要不要在縣城買房。他稱自己是“被城市化”了,如果農(nóng)村有好點的學(xué)校,他完全沒必要進城買房。但耒陽農(nóng)村的教育“空心化”早已成為現(xiàn)實。
在耒陽,不少農(nóng)村小學(xué)生源日漸萎縮,小學(xué)生每班人數(shù)只有三四十人上下。原本每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有的高中也只剩下不足4所。但在縣城里,很多小學(xué)卻在“超負(fù)荷運行”,學(xué)生們要承受著平均每班學(xué)生超過90多人的“大班”之苦。
隨著縣城人口的迅猛增長,教育規(guī)劃的滯后導(dǎo)致很多城區(qū)中小學(xué)擴建了新樓,但由于當(dāng)?shù)亟逃?年來未從農(nóng)村調(diào)入教師,令縣城里的新教室沒有老師。這一城鎮(zhèn)化背景下的現(xiàn)象,最終導(dǎo)致了“耒陽教育局一日簽167份調(diào)令,教師突擊進城”的丑聞。
縣城的“野蠻生長”所導(dǎo)致的資源緊張,并不只是體現(xiàn)在教育方面。
資小虎在看房時發(fā)現(xiàn),幾乎每一個樓盤的銷售人員都會向他強調(diào)兩件事:一是小區(qū)的電力供應(yīng),有自己的發(fā)電機組;二是小區(qū)的供水,高檔點的樓盤都配有自己的樓頂水桶。花園洋房樓盤的銷售人員常常會揶揄電梯房樓盤,“耒陽經(jīng)常停電,電梯走不了就慘了。”
資小虎的一位中學(xué)同學(xué)在水東江片區(qū)的湘南花園買了一套房,但連續(xù)四五年,每年的除夕夜,小區(qū)都會遭遇停電。“已經(jīng)好幾年沒看過春節(jié)聯(lián)歡晚會了。”這個同學(xué)說。多有此遭遇的耒陽縣城人戲稱停電就是當(dāng)?shù)刈钐厥獾?ldquo;年夜飯”。
停水同樣是耒陽人的夢魘之一。2009年7月,耒陽市區(qū)曾發(fā)生過一次大面積的停水事件。耒陽市自來水公司的一位員工透露,從2006年開始,耒陽市區(qū)就已經(jīng)開始出現(xiàn)了缺水現(xiàn)象。整個耒陽城區(qū)供水都由全市唯一的水廠——桌子坳水廠承擔(dān),該水廠2009年時日供水量僅約3萬噸,只可供5萬人用水,但當(dāng)時城區(qū)人口已達(dá)30多萬,自來水供應(yīng)嚴(yán)重不足。大多數(shù)的市民都需要靠自己打井用水。2012年1月20日,耒陽市第二自來水廠才正式通水。
交通擁堵也開始向耒陽襲來。耒陽市現(xiàn)有公交線路僅12條,投入營運車輛272臺,公交站臺、站牌數(shù)不足60個。規(guī)劃滯后,城區(qū)基本沒有大型停車場所,汽車保有量已超10萬輛的縣城,車輛無處可停,不得不占用馬路停車,堵車現(xiàn)象時有發(fā)生。
耒陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長、黨組書記徐璞坦承,耒陽市總體規(guī)劃編制滯后。1994年版的城市總體規(guī)劃,早在2004年就已經(jīng)被突破。新的總規(guī)沒出來,處于一種無規(guī)可依、無章可循的狀況。由于缺乏總體規(guī)劃的指導(dǎo),環(huán)衛(wèi)、市場、電力通訊、地下管線等專項規(guī)劃不能啟動編制,很大程度制約了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。
如何建設(shè)縣城
城市急劇擴張,首先占用的就是城郊的耕地。中國科學(xué)院遙感應(yīng)用研究所遙感科學(xué)國家重點實驗室助理研究員王雷稱,2000至2010期間,約有68.7%的城市擴張面積來自耕地,從絕對量上來看,已高達(dá)1900萬畝,相當(dāng)于占用了一個天津市的總面積。
耒陽市在擴城過程中,已經(jīng)由此前的3個街道辦事處擴充為5個街道辦事處。這一舉措無非是為了增加城市建設(shè)用地。囿于目前的規(guī)劃審批未下,耒陽市通常采取的是“先占后補”方式來實現(xiàn)耕地面積的“占補平衡”。
湖南省要求本輪縣城“提質(zhì)升級”要力求避免“攤大餅”。但事實上,很多縣城的擴容還是照著現(xiàn)有大城市“攤大餅”的路徑走。耒陽的北擴東移、西拓南提,甚至建成城市環(huán)線公路,都是“攤大餅”的直接體現(xiàn)。
在湖南省規(guī)劃建設(shè)的7個縣級大城市中,城市定位都比較宏大,比如耒陽市定位于“面向湘東南輻射的區(qū)域性中心城市”;寧鄉(xiāng)縣把其定位為“省會次中心城市”;瀏陽市將自己定位為“湘贛次中心城市”。
中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授張可云在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時稱,政府要尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律,不能盲目擴張城市規(guī)模。盲目擴張就會出現(xiàn)問題,可能就會有城無市的問題。
國家發(fā)改委國土研究所副所長肖金城也向經(jīng)濟觀察報記者表示,城鎮(zhèn)化是和工業(yè)化齊步的,黨的十八大提出的和工業(yè)化信息化現(xiàn)代化同步發(fā)展。城鎮(zhèn)化水平有多高或者說城市人口有多少不是取決于把城市范圍搞多大,關(guān)鍵是你有沒有產(chǎn)業(yè),有沒有就業(yè)崗位。“沒有產(chǎn)業(yè),搞那么多人口干什么呢?”許煥杰說。2009年,耒陽市第一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別為19.7%、42.2%和38.1%。
許煥杰稱,有些領(lǐng)導(dǎo)盲目地招一些企業(yè)來占地圈地,實質(zhì)到這兒來搞房地產(chǎn)開發(fā)。
湖南省還要求,要變“造房”為“造城”,將單純的房地產(chǎn)開發(fā)與市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)測算,增加一個城市人口,需要8萬-10萬元市政基礎(chǔ)設(shè)施投資。如湖南省每年增加110萬城鎮(zhèn)人口,則需要資金1000億元。
2010年,整個耒陽市的GDP為240.08億元,財政總收入僅為17.13億元。2012年,該市的財政總收入亦只有23.55億元。但造城運動中,以武廣新城100億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資來說,資金缺口就將會很大。這些資金如何解決?
許煥杰建議耒陽市向全國百強縣之首的江蘇省江陰市學(xué)習(xí),這座200萬人口的“超級縣城”走的是城鄉(xiāng)一體化的路徑。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟必須跟上縣城的經(jīng)濟,跟不上而去盲目造城,是錯誤的,是方向路線上的錯誤。”許煥杰說。