經(jīng)濟觀察報 記者 謝良兵 田園 湖南“造城”的主戰(zhàn)場正在下沉，由地級市移師縣城。

30歲的資小虎和妻子近日回到家鄉(xiāng)湖南省耒陽市。夫妻倆在廣東佛山打工多年，今年留守老家的孩子即將讀幼兒園，他們卻發(fā)現(xiàn)村子附近找不到像樣的學(xué)校。于是，兩人決定在縣城耒陽買一套房以方便孩子求學(xué)。

三天的看房，讓他們發(fā)現(xiàn)，這座縣城越來越像一座城市。四處林立的20層以上的高樓，擁擠的街道，蜂擁的人流……每到一個售樓處，銷售人員都會向他們描述這座縣城的美好規(guī)劃。房產(chǎn)廣告中也出現(xiàn)了“CBD”“城市中央公園”等大都市才有的詞匯。

這座縣城的“野蠻生長”速度令資小虎瞠目。耒陽市的房地產(chǎn)版圖上，已然劃分了水東江片區(qū)、銅鑼洲片區(qū)、武廣新城片區(qū)、灶市片區(qū)、南城片區(qū)等多個城市組團。他的老家余慶鄉(xiāng)靠近京廣高鐵耒陽西站附近的武廣新城。

就在他回鄉(xiāng)期間，耒陽市市長蔣云良在耒陽市城建投公司董事會會議上指出，要高檔次、高品位建設(shè)武廣新城，將其打造成為集生態(tài)、旅游、休閑、娛樂、商貿(mào)為一體的現(xiàn)代新城。這個占地30平方公里的項目僅基礎(chǔ)設(shè)施概算總投資據(jù)說就高達(dá)100億元。

這相當(dāng)于再造一個耒陽城。目前耒陽市市區(qū)建成面積46平方公里，人口約46萬。這樣的數(shù)據(jù)足以支撐其成為目前湖南省最大的縣城。而此前的2月22日，耒陽市被湖南省劃定為未來5年建設(shè)成為“大城市”（即50萬-100萬市區(qū)人口）的7座縣城之一。

這7座縣城還包括醴陵市、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、祁陽縣、長沙縣和邵東縣等縣（市）。另外，還有22座縣城被湖南省劃入建設(shè)成為中等城市（20萬-50萬人口）的名單。

一批“超級縣城”將在三湘大地誕生。

除了湖南省，安徽等多個省市也在近期的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)體系中，劃定了重點縣城建成中等城市或大城市的名單。經(jīng)濟觀察報記者從民政部了解到，目前全國醞釀撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣也有上百個，而撤縣設(shè)市的前提之一就是縣城的城區(qū)規(guī)模和人口規(guī)模指標(biāo)。

擴城是全國趨勢。據(jù)中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000-2010年十年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%。

小縣造城大躍進

上世紀(jì)90年代末，資小虎還在縣城里的耒陽二中讀書。那會兒，二中尚屬郊區(qū)，如今周邊已是高樓林立，商品房小區(qū)成片。“點燃一支煙，繞城走一圈”的小縣城早已不見，取而代之的是有大城市雛形的陌生新城。

耒陽正在逐步實現(xiàn)由“中等城市”向“大城市”的跨越。25年前，耒陽市城區(qū)面積僅7平方公里，人口不過8萬。

如今，耒陽的主政者有了一個夢想：建設(shè)湘南區(qū)域性中心大城市。它的近期規(guī)劃是，到2017年末實現(xiàn)“雙六十”目標(biāo)。即城市建成區(qū)面積60平方公里、城市人口60萬，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，城市的框架被不斷拉大。北擴東移、西拓南提成為這座縣城擴容的關(guān)鍵詞。這座縣城也將建成湖南省第一條縣級城市的外環(huán)線。

耒陽縣城變大有著多層客觀原因。作為一個擁有總?cè)丝?40多萬的大縣級市，盡管縣城已是一個中等城市，但其城鎮(zhèn)化率依然不及全國平均水平。數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國人口按居住地劃分，城鎮(zhèn)化率為52.6%。而耒陽的城鎮(zhèn)化率為47.31%。

早在2008年，湖南省已開始實行嚴(yán)格的城市化目標(biāo)責(zé)任制，城鎮(zhèn)化率成為政績考核的內(nèi)容之一。“如果每年每個縣(市)城增加幾千到1萬人，就能確保城鎮(zhèn)化率年提高1.7個百分點的目標(biāo)實現(xiàn)。”時任湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長的高克勤在湖南省住房和城鄉(xiāng)工作會議上說。

湘南地區(qū)目前是“一特三大”的城市群發(fā)展格局，一個特大城市即衡陽，三個大城市即郴州、永州與耒陽。其中只有耒陽為縣級市，其余均為地級市。耒陽擔(dān)心，北有衡陽，南有郴州，不增強縣城的集聚能力，不僅難以崛起，還有可能面臨中部“塌陷”的困局。

另一方面，耒陽市近百萬的農(nóng)村人口中，真正駐守在農(nóng)村的不足40萬人，有近40萬人在珠三角等地打工，還有20多萬農(nóng)村人擠進了耒陽縣城。而近幾年隨著珠三角等地經(jīng)濟的不景氣，不少外出務(wù)工人員回到家鄉(xiāng)后留在了縣城。

多層因素讓耒陽不斷擴容，原本只能容納40萬人口的碗口大的耒陽城區(qū)，也變得異常膨脹。于是，制定“雙六十”的戰(zhàn)略就擺在了耒陽市委市政府的工作日程上。

但原耒陽市政協(xié)副主席、現(xiàn)耒陽市政協(xié)正縣級干部許煥杰并不認(rèn)同這種“大躍進”。許煥杰對經(jīng)濟觀察報記者說，從目前城區(qū)拉開的骨架來看，耒陽市區(qū)至少在10年內(nèi)不要盲目擴城。他認(rèn)為耒陽城區(qū)的規(guī)模控制在40平方公里以內(nèi)為宜。“因為耒陽目前產(chǎn)業(yè)集群尚未形成，難以給現(xiàn)在的城區(qū)人口以更多的就業(yè)機會和幸福指數(shù)。”

城市病端倪顯現(xiàn)

資小虎在糾結(jié)到底要不要在縣城買房。他稱自己是“被城市化”了，如果農(nóng)村有好點的學(xué)校，他完全沒必要進城買房。但耒陽農(nóng)村的教育“空心化”早已成為現(xiàn)實。

在耒陽，不少農(nóng)村小學(xué)生源日漸萎縮，小學(xué)生每班人數(shù)只有三四十人上下。原本每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有的高中也只剩下不足4所。但在縣城里，很多小學(xué)卻在“超負(fù)荷運行”，學(xué)生們要承受著平均每班學(xué)生超過90多人的“大班”之苦。

隨著縣城人口的迅猛增長，教育規(guī)劃的滯后導(dǎo)致很多城區(qū)中小學(xué)擴建了新樓，但由于當(dāng)?shù)亟逃?年來未從農(nóng)村調(diào)入教師，令縣城里的新教室沒有老師。這一城鎮(zhèn)化背景下的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致了“耒陽教育局一日簽167份調(diào)令，教師突擊進城”的丑聞。

縣城的“野蠻生長”所導(dǎo)致的資源緊張，并不只是體現(xiàn)在教育方面。

資小虎在看房時發(fā)現(xiàn)，幾乎每一個樓盤的銷售人員都會向他強調(diào)兩件事：一是小區(qū)的電力供應(yīng)，有自己的發(fā)電機組；二是小區(qū)的供水，高檔點的樓盤都配有自己的樓頂水桶。花園洋房樓盤的銷售人員常常會揶揄電梯房樓盤，“耒陽經(jīng)常停電，電梯走不了就慘了。”

資小虎的一位中學(xué)同學(xué)在水東江片區(qū)的湘南花園買了一套房，但連續(xù)四五年，每年的除夕夜，小區(qū)都會遭遇停電。“已經(jīng)好幾年沒看過春節(jié)聯(lián)歡晚會了。”這個同學(xué)說。多有此遭遇的耒陽縣城人戲稱停電就是當(dāng)?shù)刈钐厥獾?ldquo;年夜飯”。

停水同樣是耒陽人的夢魘之一。2009年7月，耒陽市區(qū)曾發(fā)生過一次大面積的停水事件。耒陽市自來水公司的一位員工透露，從2006年開始，耒陽市區(qū)就已經(jīng)開始出現(xiàn)了缺水現(xiàn)象。整個耒陽城區(qū)供水都由全市唯一的水廠——桌子坳水廠承擔(dān)，該水廠2009年時日供水量僅約3萬噸，只可供5萬人用水，但當(dāng)時城區(qū)人口已達(dá)30多萬，自來水供應(yīng)嚴(yán)重不足。大多數(shù)的市民都需要靠自己打井用水。2012年1月20日，耒陽市第二自來水廠才正式通水。

交通擁堵也開始向耒陽襲來。耒陽市現(xiàn)有公交線路僅12條，投入營運車輛272臺，公交站臺、站牌數(shù)不足60個。規(guī)劃滯后，城區(qū)基本沒有大型停車場所，汽車保有量已超10萬輛的縣城，車輛無處可停，不得不占用馬路停車，堵車現(xiàn)象時有發(fā)生。

耒陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長、黨組書記徐璞坦承，耒陽市總體規(guī)劃編制滯后。1994年版的城市總體規(guī)劃，早在2004年就已經(jīng)被突破。新的總規(guī)沒出來，處于一種無規(guī)可依、無章可循的狀況。由于缺乏總體規(guī)劃的指導(dǎo)，環(huán)衛(wèi)、市場、電力通訊、地下管線等專項規(guī)劃不能啟動編制，很大程度制約了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

如何建設(shè)縣城

城市急劇擴張，首先占用的就是城郊的耕地。中國科學(xué)院遙感應(yīng)用研究所遙感科學(xué)國家重點實驗室助理研究員王雷稱，2000至2010期間，約有68.7%的城市擴張面積來自耕地，從絕對量上來看，已高達(dá)1900萬畝，相當(dāng)于占用了一個天津市的總面積。

耒陽市在擴城過程中，已經(jīng)由此前的3個街道辦事處擴充為5個街道辦事處。這一舉措無非是為了增加城市建設(shè)用地。囿于目前的規(guī)劃審批未下，耒陽市通常采取的是“先占后補”方式來實現(xiàn)耕地面積的“占補平衡”。

湖南省要求本輪縣城“提質(zhì)升級”要力求避免“攤大餅”。但事實上，很多縣城的擴容還是照著現(xiàn)有大城市“攤大餅”的路徑走。耒陽的北擴東移、西拓南提，甚至建成城市環(huán)線公路，都是“攤大餅”的直接體現(xiàn)。

在湖南省規(guī)劃建設(shè)的7個縣級大城市中，城市定位都比較宏大，比如耒陽市定位于“面向湘東南輻射的區(qū)域性中心城市”；寧鄉(xiāng)縣把其定位為“省會次中心城市”；瀏陽市將自己定位為“湘贛次中心城市”。

中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授張可云在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時稱，政府要尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律，不能盲目擴張城市規(guī)模。盲目擴張就會出現(xiàn)問題，可能就會有城無市的問題。

國家發(fā)改委國土研究所副所長肖金城也向經(jīng)濟觀察報記者表示，城鎮(zhèn)化是和工業(yè)化齊步的，黨的十八大提出的和工業(yè)化信息化現(xiàn)代化同步發(fā)展。城鎮(zhèn)化水平有多高或者說城市人口有多少不是取決于把城市范圍搞多大，關(guān)鍵是你有沒有產(chǎn)業(yè)，有沒有就業(yè)崗位。“沒有產(chǎn)業(yè)，搞那么多人口干什么呢？”許煥杰說。2009年，耒陽市第一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別為19.7%、42.2%和38.1%。

許煥杰稱，有些領(lǐng)導(dǎo)盲目地招一些企業(yè)來占地圈地，實質(zhì)到這兒來搞房地產(chǎn)開發(fā)。

湖南省還要求，要變“造房”為“造城”，將單純的房地產(chǎn)開發(fā)與市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)測算，增加一個城市人口，需要8萬-10萬元市政基礎(chǔ)設(shè)施投資。如湖南省每年增加110萬城鎮(zhèn)人口，則需要資金1000億元。

2010年，整個耒陽市的GDP為240.08億元，財政總收入僅為17.13億元。2012年，該市的財政總收入亦只有23.55億元。但造城運動中，以武廣新城100億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資來說，資金缺口就將會很大。這些資金如何解決？

許煥杰建議耒陽市向全國百強縣之首的江蘇省江陰市學(xué)習(xí)，這座200萬人口的“超級縣城”走的是城鄉(xiāng)一體化的路徑。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟必須跟上縣城的經(jīng)濟，跟不上而去盲目造城，是錯誤的，是方向路線上的錯誤。”許煥杰說。