曾剛/文 資本要求是現(xiàn)代監(jiān)管體系的核心，也是銀行穩(wěn)定運營、抵御風(fēng)險的基礎(chǔ)。在復(fù)雜多變的金融環(huán)境中，保持充足的資本水平對于銀行機構(gòu)的長期穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要。9月24日，國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會上表示，經(jīng)研究，國家計劃對6家大型商業(yè)銀行增加核心一級資本，將按照“統(tǒng)籌推進(jìn)”“分期分批”“一行一策”的思路，有序?qū)嵤＝眨斦肯嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)在新聞發(fā)布會上進(jìn)一步明確，將堅持市場化、法治化原則，積極通過發(fā)行特別國債等渠道籌集資金，穩(wěn)妥有序推動國有大型商業(yè)銀行進(jìn)一步增加核心一級資本。

時隔多年，財政部再次發(fā)行特別國債注資國有大型銀行，引發(fā)了市場廣泛的關(guān)注。從注資的目的、監(jiān)管制度、金融市場環(huán)境以及國有商業(yè)自身等各方面，均已發(fā)生了重大的變化，與當(dāng)年“雪中送炭”、化解風(fēng)險的目的相比，此輪注資重點在于促進(jìn)發(fā)展，期望通過夯實國有大行的核心一級資本，是為其更好落實國家一攬子政策、強化對實體經(jīng)濟的支持力度的“未雨綢繆”。

資本監(jiān)管體系與國有大行的資本充足現(xiàn)狀

現(xiàn)行的監(jiān)管框架下，監(jiān)管資本要求可分為最低資本要求、儲備資本要求、逆周期資本要求和系統(tǒng)重要性銀行附加資本和總損失吸收工具等不同層次，最低資本要求中，又包括核心一級資本、其他一級資本和二級資本等三種類型。按照國家金融監(jiān)督管理總局在2023年11月發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法》，商業(yè)銀行需要達(dá)到的核心一級資本充足率、一級資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。現(xiàn)有的6家國有大行，有5家入圍全球系統(tǒng)性重要銀行（G-SIBs）的機構(gòu)（工、農(nóng)、中、建、交）需要滿足更高的附加資本（G-SIBs被分為5個組別，對應(yīng)著1%~2.5%不等的附加資本要求）以及額外的總損失吸收能力（TLAC）監(jiān)管要求（按監(jiān)管要求，2025年初起TLAC風(fēng)險加權(quán)比率不得低于16％，2028年初起不得低于18％）。

對應(yīng)著不同層次的監(jiān)管資本要求，銀行有內(nèi)源和外源兩種不同的資本補充渠道。其中，內(nèi)源性補充主要是通過利潤轉(zhuǎn)增的方式實現(xiàn)，補充的資本類型主要為核心一級資本。外源性渠道則對應(yīng)著不同類型的資本補充形式，在我國的實踐中，股東注資、IPO、配股、定向增發(fā)、可轉(zhuǎn)債等要用于補充核心一級資本；永續(xù)債、優(yōu)先股等主要用于補充其他一級資本；二級資本債主要用于補充二級資本；此外，在2024年5月開啟發(fā)行的TLAC債券主要用于提升5家國有銀行的總損失吸收能力，以滿足相應(yīng)的監(jiān)管要求。

從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，截至2024年6月末，中國商業(yè)銀行整體資本充足率為15.53%，其中，大型商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行和民營銀行的資本充足率分別為18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%，國有大型銀行的資本充足率要顯著高于銀行業(yè)平均。從核心一級資本情況來看，2024年6月末，6家國有大行的核心一級資本充足率分別為，工商銀行13.84%、農(nóng)業(yè)銀行11.13%、中國銀行12.03%、建設(shè)銀行14.01%、交通銀行10.3%和郵儲銀行9.28%，均高于8.5%的監(jiān)管要求。變化趨勢上，過去幾年中，國有大行的核心一級資本充足率大體保持穩(wěn)定，部分機構(gòu)還有小幅上升。總體上看，在不依賴于外部融資的情況下，國有大行通過利潤留存，基本能滿足自身發(fā)展所帶來的資本要求，整體經(jīng)營狀況良好。

與大型國有商業(yè)銀行相比，中小銀行（特別是少數(shù)城商行和農(nóng)商行機構(gòu)）受內(nèi)外部因素影響，內(nèi)源資本積累能力有限的同時，外部融資渠道也不夠通暢。2020年原國務(wù)院金融委通過《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金，從2020年至今，中小銀行資本補充專項債累計共發(fā)行5040億元，在推動中小銀行新一輪的改革化險中發(fā)揮了重要的作用。從發(fā)行目的和作用來看，2020年啟動的地方政府資本補充專項債更接近于1998年對四大銀行進(jìn)行定向發(fā)行的特別國債，注資的目的都是聚焦于化解機構(gòu)風(fēng)險，只不過風(fēng)險化解的對象從1998年時的四大行變成了部分中小銀行，這與即將啟動的對六大國有銀行注資有著明顯的不同。

財政部發(fā)債注資的必要性

盡管從經(jīng)營情況來看，6家國有大行整體運行情況良好，資本充足、盈利狀況以及風(fēng)險抵御能力都居于銀行業(yè)前列，但要滿足長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，通過注資來進(jìn)一步夯實資本基礎(chǔ)也有其必要性。

一是經(jīng)營環(huán)境承壓，制約內(nèi)源資本積累能力。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、利差收窄的大背景下，銀行業(yè)盈利情況普遍承壓，對內(nèi)源資本補充能力造成了持續(xù)的影響。2023年全年，我國商業(yè)銀行累計實現(xiàn)凈利潤2.4萬億元，同比增長3.2%，增速較2022年的5.44%的增速下滑了2.2個百分點。利潤下滑的主要因素源于凈息差持續(xù)收窄，截至2024年二季度末，商業(yè)銀行凈息差1.54%，相比2023年末下行約15個bp。其中，國有大行凈息差1.46%，低于銀行業(yè)平均，比2023年末下降約16個bp，為有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的最低。各家銀行分別為，工商銀行1.43%、農(nóng)業(yè)銀行1.45%、中國銀行1.44%、建設(shè)銀行1.54%、交通銀行1.29%和郵儲銀行1.91%。國有大行凈息差下行幅度高于行業(yè)平均，與自身客戶結(jié)構(gòu)以及在支持國家戰(zhàn)略、降低實體經(jīng)濟融資成本中承擔(dān)更多責(zé)任有關(guān)。考慮到近期政策部門下調(diào)存量住房按揭貸款利率，而相關(guān)資產(chǎn)更集中于國有大行，其后續(xù)可能還會面臨凈息差進(jìn)一步收窄的壓力，這會在一定程度上削弱國有大行利潤轉(zhuǎn)增資本的能力。通過發(fā)行特種國債補充核心一級資本，能有效地幫助銀行應(yīng)對盈利端的短期波動。

二是提升服務(wù)能力，更好發(fā)揮“主力軍”“壓艙石”作用。在過去幾年中，受內(nèi)外部因素影響，國有大行在支持實體經(jīng)濟和維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重要性進(jìn)一步凸顯，2023年召開的中央金融工作會議也明確，“支持國有大型金融機構(gòu)做優(yōu)做強，當(dāng)好服務(wù)實體經(jīng)濟的主力軍和維護(hù)金融穩(wěn)定的壓艙石”。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，從2018年以后，國有大行的資產(chǎn)增速和信貸增速開始超過行業(yè)平均，在商業(yè)銀行整體中的占比持續(xù)上升，截至2023年末，6家國有銀行資產(chǎn)占商業(yè)銀行總體的比例已上升到50%左右，2023年新增信貸占比則接近60%。除在信貸投放方面的重要性攀升外，“五篇大文章”對銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和拓展也提出了新的要求，特別是在科技金融創(chuàng)新方面，進(jìn)一步增強綜合金融服務(wù)（特別是股權(quán)投資）能力，構(gòu)建覆蓋科技企業(yè)全生命周期的產(chǎn)品和服務(wù)體系，都會對銀行資本帶來更多的損耗。比如，近期政策層面擴大金融資產(chǎn)投資公司（AIC）股權(quán)投資試點，作為5家國有行的全資子公司，金融資產(chǎn)管理公司權(quán)益投資規(guī)模的擴大，必然會在并表層面上給母行帶來更多的資本要求。從上述這些情況看，通過財政部發(fā)債注資，夯實國有大行資本，可以進(jìn)一步提升其服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。

三是有助于穩(wěn)定資本市場，提升銀行估值水平。理論上，在外源融資方面，銀行可以通過IPO以及后續(xù)的增發(fā)、配股等方式，利用資本市場來進(jìn)行核心一級資本的補充。但就當(dāng)下的情形，這種路徑受制于兩方面的障礙，一方面是資本市場仍處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，國有大行進(jìn)行大規(guī)模再融資，不利于市場穩(wěn)定；另一方面，銀行業(yè)整體估值偏低，多數(shù)銀行的市凈率（PB）都大幅低于1，按照二級市場價格來增發(fā)或配股，均不利于國有資產(chǎn)的保值增值。在這種背景下，財政部通過發(fā)行特種國債進(jìn)行注資，不但不會給資本市場造成再融資壓力，有助于穩(wěn)定資本市場，而注資（不管通過哪種方式）會直接或間接增加對國有大行股權(quán)的需求，再疊加注資所傳遞出的政府對銀行業(yè)的信心和態(tài)度，將在一定程度上提升國有大行（以及整個銀行業(yè)）的估值水平，這對銀行業(yè)整體的長期健康發(fā)展也將起到相當(dāng)積極的作用。

展望：更好支持穩(wěn)增長政策落地

總體上來看，本輪財政部發(fā)行特種國債注資六大國有銀行，既不同于1998年的國有銀行注資，也不同于2020年以來的中小銀行資本補充專項債發(fā)行，其主要目標(biāo)并不是短期的風(fēng)險化解，而是聚焦于提升國有大行的中長期可持續(xù)發(fā)展能力以及完善國有金融資本管理體制（要實現(xiàn)國有金融資本的合理布局和保值增值，離不開持續(xù)的資本補充機制和動態(tài)優(yōu)化調(diào)整）。當(dāng)然，由于幾家國有銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)以及國有股持股主體不盡相同，具體的注資方案會是市場化、法治化前提下的“一行一策”。而且，考慮到幾家銀行的核心一級資本充足水平存在顯著差異，在落地進(jìn)度上或許也會存在有先有后、“分批推進(jìn)”。

市場有分析預(yù)期此輪注資規(guī)模可能會在1萬億元左右，能夠提高國有大行核心資本充足率約1個百分點，理論上能夠長期撬動14萬億元的長期資產(chǎn)投放，對國有大行更好配合當(dāng)下一攬子增量政策，更大力度支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。預(yù)計銀行注資后的重點發(fā)力方向為支持穩(wěn)增長政策落地的相關(guān)領(lǐng)域（包括基建貸款、高技術(shù)制造業(yè)、房地產(chǎn)等），以及“五篇大文章”（科技金融、綠色金融等）相關(guān)的方向。當(dāng)然，從長期來看，在接受注資的同時，國有大行也需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換經(jīng)營理念，提高精細(xì)化管理水平，強化資本約束下的高質(zhì)量發(fā)展能力，實現(xiàn)風(fēng)險、資本和收益的動態(tài)平衡，為建設(shè)強大的金融機構(gòu)奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

作者系上海金融與發(fā)展實驗室主任、首席專家