2009-07-21

新望孫萬(wàn)松王勝光周人杰周宇萬(wàn)莊

“2008-2009年度中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)投資潛力評(píng)價(jià)報(bào)告”(一)

報(bào)告一：改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)大陸開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

從1984年第一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)——大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的正式設(shè)立開(kāi)始，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為由大量不同種類、不同級(jí)別的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等組成的遍及全國(guó)各地的發(fā)展格局。

1.1開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)從20世紀(jì)80年代初設(shè)，發(fā)展的歷程大體上可以分為三個(gè)階段：

1.1.1起步階段（1894—1990年）

從1980年開(kāi)始，我國(guó)先后興辦了深圳、珠海、汕頭、廈門4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)；隨后在1984年9—12月，大連、秦皇島、煙臺(tái)、青島、寧波、廣州、湛江、天津、連云港、南通等10個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)相繼獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立；到80年代末，又有福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、上海閔行、虹橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、漕河經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)4個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)獲批成立。這樣我國(guó)的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)到此時(shí)已達(dá)14個(gè)。

這一階段，開(kāi)發(fā)區(qū)主要依靠國(guó)家的優(yōu)惠政策在處女地上開(kāi)拓，形成了對(duì)外資具有一定吸引力的投資環(huán)境，同時(shí)在資金、技術(shù)、人才管理、信息等方面做了初步的積累，興辦了一批臺(tái)資、合作、獨(dú)資企業(yè)。經(jīng)過(guò)大膽探索，艱苦奮斗，為下一階段的大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。第一，利用國(guó)家的優(yōu)惠政策，探索出具有中國(guó)特色的開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)均在一定區(qū)塊內(nèi)完成了適合外資進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施，具備了加速發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，逐步建立并完善了開(kāi)發(fā)區(qū)管理的基本模式與法規(guī)體系。第三，進(jìn)一步明確了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展方向。各開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)大膽實(shí)踐和相互借鑒，逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在“四窗口”——技術(shù)窗口、管理窗口、知識(shí)窗口和對(duì)外政策窗口發(fā)展宗旨的基礎(chǔ)上，確立了更為務(wù)實(shí)和更為準(zhǔn)確的“三為主”——“發(fā)展工業(yè)為主，以利用外資為主，以出口創(chuàng)匯為主”的發(fā)展方針。

然而這一時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模不大、形式較為單一，開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)的技術(shù)含量低，以勞動(dòng)密集型為主，技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)轉(zhuǎn)移很少發(fā)生，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服裝、食品、飲料等輕工業(yè)居多，企業(yè)相互間的合作很少發(fā)生。開(kāi)發(fā)區(qū)大多是“孤島型”，遠(yuǎn)離母城，呈相對(duì)封閉的動(dòng)作狀態(tài)。

1.1.2成長(zhǎng)階段（1991—1997年）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著沿海地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，特別是在1992年鄧小平南方談話堅(jiān)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放的政策后，開(kāi)發(fā)區(qū)迎來(lái)了蓬勃發(fā)展的時(shí)期。開(kāi)發(fā)區(qū)的層次由國(guó)家迅速擴(kuò)展到省、市、縣及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)發(fā)區(qū)的地域也由沿海推進(jìn)到沿邊、沿江乃至內(nèi)陸省會(huì)城市，形成遍及全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮。國(guó)家此時(shí)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的態(tài)度是一邊發(fā)展一邊整頓，整頓的重點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)盲目占用土地。尤其是1993—1994年以宏觀調(diào)控為契機(jī)，市縣級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量大大壓縮，很多不具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)被摘牌。

但是國(guó)家級(jí)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)卻在清理整頓中獲得提高，并且快速成長(zhǎng)。這一階段，我國(guó)的高新技

術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)在深化改革，擴(kuò)大開(kāi)放的有利環(huán)境中獲得了快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1996年為止，我國(guó)共有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)32個(gè)，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)52個(gè)，國(guó)家級(jí)旅游度假開(kāi)發(fā)區(qū)11個(gè)，海關(guān)總署審批的保稅區(qū)13個(gè)。總計(jì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)有百余個(gè)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)四百多個(gè)，其他鄉(xiāng)以上開(kāi)發(fā)區(qū)則有近萬(wàn)個(gè)之多。開(kāi)發(fā)區(qū)不僅數(shù)量大增，且類型多樣，呈現(xiàn)出從工業(yè)區(qū)、自由港區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)、高新科技園區(qū)的多元發(fā)展格局。

開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也從比較單一的輕加工業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣a(chǎn)業(yè)，汽車、電子、計(jì)算機(jī)信息設(shè)備、化學(xué)化工、裝備制造等產(chǎn)業(yè)成為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的占主導(dǎo)性地位的產(chǎn)業(yè)。引進(jìn)項(xiàng)目的技術(shù)含量和技術(shù)水平明顯提升，直接推動(dòng)了我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1.1.3發(fā)展階段（1997年至今）

1999年，我國(guó)為了改變區(qū)域發(fā)展不平衡的趨勢(shì)，開(kāi)始實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略推進(jìn)，國(guó)家批準(zhǔn)了中西部地區(qū)省會(huì)、首府城市設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)。2000年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立合肥、西安、鄭州、成都、長(zhǎng)沙、昆明、貴陽(yáng)7個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；同年4月，南昌、石河子2個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)獲準(zhǔn)建立；7月又批準(zhǔn)呼和浩特、西寧2個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。2001年批準(zhǔn)建立南寧、太原、銀川、拉薩4個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；此外，蘇州工業(yè)園、上海金橋出口加工區(qū)、廈門海滄投資區(qū)、寧波大榭經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和海南洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)5個(gè)園區(qū)也成為開(kāi)始享受國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)政策的工業(yè)園區(qū)。2000年4月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立出口加工區(qū)，首批批準(zhǔn)進(jìn)行試點(diǎn)的有15個(gè)。后來(lái)在2002和2003年又分別增加10個(gè)和13個(gè)出口加工區(qū)，使總數(shù)達(dá)到38個(gè)。到2003年底，全國(guó)共有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)194個(gè)，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)5個(gè)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)54個(gè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)54個(gè)、出口加工區(qū)38個(gè)、保稅區(qū)15個(gè)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個(gè)、旅游度假區(qū)11個(gè)以及臺(tái)商投資區(qū)4個(gè)。

目前，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)正進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)折時(shí)期，它們中的大多數(shù)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合配套建設(shè)、社區(qū)功能完善方面都普遍面臨著“第二次創(chuàng)業(yè)”。

從我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的整個(gè)發(fā)展來(lái)看：我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海開(kāi)放城市——沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)——沿海及內(nèi)地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)過(guò)程是由點(diǎn)到線，由線到面的過(guò)程。設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡需要，也是擴(kuò)大吸收國(guó)外直接投資、促進(jìn)出口、參與國(guó)際分工的需要。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，成為提高技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Αｉ_(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展速度和規(guī)模質(zhì)量已經(jīng)成為城市化發(fā)展的重要影響因素之一。

1.2開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展績(jī)效

1986年夏天，鄧小平在天津開(kāi)發(fā)區(qū)寫下“開(kāi)發(fā)區(qū)大有希望”的題詞，開(kāi)發(fā)區(qū)遂成為中國(guó)改革開(kāi)放的弄潮兒。在20多年的歷程中，開(kāi)發(fā)區(qū)為我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)和探索改革開(kāi)放之路發(fā)揮了重要作用。

1.2.1我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在規(guī)模和質(zhì)量上優(yōu)勢(shì)明顯

“十五”期間，54個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)34.51%，對(duì)全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到6.2%以上。“十五”期末，54個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8159億元，占全國(guó)國(guó)
內(nèi)生產(chǎn)總值總量的4.49%；工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到23377億元，“十五”期間年均增長(zhǎng)37.77%；工業(yè)增加值達(dá)到5981億元，“十五”期間年均增長(zhǎng)35.24%；稅收總收入達(dá)到1219億元，“十五”期間年均增長(zhǎng)32.77%；國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)所在城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)日益突出，地區(qū)生產(chǎn)總值占所在城市的比例達(dá)到10%—30%，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。進(jìn)入“十一五”以后，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然強(qiáng)勁。2007年，全國(guó)54家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值12695.96億元，工業(yè)增加值9199.70億元，工業(yè)總產(chǎn)值38426.28億元，稅收稅入2036.77億元，出口1780.84億美元，進(jìn)口1527.95億美元，實(shí)際使用外資金額173.21億美元，依次分別比上年同期增長(zhǎng)25.48%，24.1%，27.28%，29.73%，19.23%，14.18%和17.77%。其中，地區(qū)生產(chǎn)總值和實(shí)際使用外資金額分別高于全國(guó)增幅14.02和4.17個(gè)百分點(diǎn)。

國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行集中開(kāi)發(fā)、集中供應(yīng)、合理規(guī)劃的運(yùn)作方式，利用產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)，正成為土地和能源節(jié)約利用率最高的區(qū)域之一。國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)以不足全國(guó)4%的建設(shè)用地，在2006年創(chuàng)造了約占全國(guó)4.8%的GDP、4.2%的稅收；平均每平方公里工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值約13億元，工業(yè)總產(chǎn)值53億元，創(chuàng)造2.75億元稅收，吸納近8000人就業(yè)。在取得這些成就的同時(shí)，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)萬(wàn)元工業(yè)增加值綜合能耗僅占全國(guó)同期水平的約25%，單位工業(yè)取水消耗不足全國(guó)平均水平的9%，走出了一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

與此同時(shí)，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)鏈條逐步延伸，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)日益明顯，成了國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工和國(guó)際市場(chǎng)循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)形成了電子信息、交通運(yùn)輸設(shè)備、電子器械及器材、生物醫(yī)藥、化學(xué)原料及制品、航空航天和食品飲料等產(chǎn)業(yè)集群，在國(guó)內(nèi)同行業(yè)中所占比重日益提高，逐漸形成了我國(guó)現(xiàn)代制造業(yè)的核心集聚區(qū)。物流、軟件開(kāi)發(fā)、金融、保險(xiǎn)、咨詢與中介服務(wù)等現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)也得以初步發(fā)展，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域形成了一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

1.2.2開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)我國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)突出

開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的初級(jí)階段，引進(jìn)的外資項(xiàng)目以勞動(dòng)密集型中小企業(yè)為主，技術(shù)轉(zhuǎn)讓較少。隨著大型跨國(guó)公司進(jìn)入我國(guó)，開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)的外資項(xiàng)目規(guī)模迅速擴(kuò)大，外資項(xiàng)目的技術(shù)含量和技術(shù)水平的帶顯著提升。這些不但帶來(lái)了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)理念和企業(yè)運(yùn)行規(guī)則等，還促進(jìn)了人們思想觀念的更新，培養(yǎng)了大批高素質(zhì)的技術(shù)人才，管理人才和產(chǎn)業(yè)工人。

“十五”期末，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)累計(jì)達(dá)到3205個(gè)，引進(jìn)和建設(shè)研發(fā)中心超過(guò)600家，財(cái)政投入科技創(chuàng)新扶植資金累計(jì)超100億元。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)集聚了一批涉及電子信息、生物科技、新材料、光機(jī)電一體化、航空航天、環(huán)境保護(hù)、海洋技術(shù)等領(lǐng)域的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群。2005年高新技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值10860.90億元，占國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的46.46%；高新技術(shù)產(chǎn)品出口774.30美元，占出口總額的68.04%。2007年，54個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)認(rèn)定的省級(jí)以上高新技術(shù)企業(yè)4039家，同比增長(zhǎng)23.21%。高新技術(shù)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值18898億元，同比增長(zhǎng)32.47%，高于國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)總產(chǎn)值2.19個(gè)百分點(diǎn)，占國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的49.2%.

1.2.3開(kāi)發(fā)區(qū)成為中部崛起和西部大開(kāi)發(fā)的“先頭部隊(duì)”和重要力量

2007年，中西部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增幅都高于東部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)。其中，西部13個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)增速最快，地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加總值、工業(yè)總產(chǎn)值、稅收收入、實(shí)際使用外資的國(guó)內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增幅都超過(guò)了40%，遠(yuǎn)高于全國(guó)54個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)20%左右的平均增幅。中西部22個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全國(guó)54個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的比重都上升了1個(gè)百分點(diǎn)，東中西部開(kāi)發(fā)區(qū)之間的差距正在縮小。參見(jiàn)表1，表2

1.2.4開(kāi)發(fā)區(qū)是現(xiàn)代城市建設(shè)的“實(shí)驗(yàn)田”

隨著近年來(lái)中國(guó)城市的迅猛發(fā)展，各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)不再是遠(yuǎn)離市區(qū)之外的荒地，人口稀少、閉塞難至不再是大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的特征，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)脫離了單純的工廠式的概念。相反，一方面，隨著母城規(guī)模的不斷擴(kuò)大；另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外資利用、城建資金等方面的優(yōu)勢(shì)地位，以及招商引資、高薪技術(shù)孵化器等功能定位，使得大多數(shù)的開(kāi)發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)環(huán)境建設(shè)等方面取得長(zhǎng)足發(fā)展（參見(jiàn)表3）。由于多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)距離市區(qū)較遠(yuǎn)，不涉及搬遷、賠償?shù)葐?wèn)題，有利于整體開(kāi)發(fā)，因此，很多城市把所屬開(kāi)發(fā)區(qū)作為新城市功能、新城市模式的試驗(yàn)田進(jìn)行規(guī)劃，甚至逐步將開(kāi)發(fā)區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)變，成為母城的精品“衛(wèi)星城”。

以蘇州工業(yè)園為例，園區(qū)建設(shè)的理念上一直處于全國(guó)前列。園區(qū)按照國(guó)際化、現(xiàn)代化、園林化新城區(qū)要求、積極借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新城區(qū)建設(shè)與發(fā)展理念，細(xì)化完整規(guī)劃指標(biāo)體系，科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展邊界、開(kāi)發(fā)程度、功能布局，突出前瞻性、科學(xué)性和可操作性，大力提升城市專項(xiàng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和水平，優(yōu)化城市建設(shè)、管理與考核機(jī)制，建設(shè)具有園區(qū)特色的可持續(xù)利用的城市資源利用體系，為提升資源集約化利用水平提供有力的制度保障。

1.3開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

20多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)作為各地發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要窗口，是我國(guó)價(jià)值鏈中具備良好的輻射、示范和帶動(dòng)作用的重要環(huán)節(jié)，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大力量。以國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，2006年我國(guó)54個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)共實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值10137億元，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持20%以上的增長(zhǎng)速度，共實(shí)現(xiàn)總也增加值7414億元，工業(yè)總產(chǎn)值30219億元，稅收收入1570億元，出口1492億美元，進(jìn)口1339億美元。開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“試驗(yàn)區(qū)”和“排頭兵”，在特殊優(yōu)惠政策的支持下發(fā)揮了其體制創(chuàng)新的功能，在利用外資、引進(jìn)技術(shù)和管理、進(jìn)出口貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，不斷嘗試和探索各種產(chǎn)前的改革和試驗(yàn)，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

1.3.1正確的指導(dǎo)思想

開(kāi)發(fā)區(qū)在近30年的發(fā)展過(guò)程中堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，遵循科學(xué)發(fā)展觀，大膽探索，勇于實(shí)踐，積累了彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)。

（1）堅(jiān)持解放思想與實(shí)事求是是辦好開(kāi)發(fā)區(qū)的思想基礎(chǔ)

近30年來(lái)。開(kāi)發(fā)區(qū)始終堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、因地制宜、遵循區(qū)域開(kāi)發(fā)的客觀規(guī)律，注重結(jié)合實(shí)際，充分發(fā)揮土地、市場(chǎng)、勞動(dòng)力資源等各個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確把握發(fā)展定位，積極探索發(fā)展模式。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)多選在工業(yè)集中的大城市，以發(fā)展制造業(yè)、吸引外資和促進(jìn)出口為主；高新區(qū)主要選址于大專院校和科研機(jī)構(gòu)較為集中的地方，致力于推動(dòng)高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化；邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則建立在邊境地區(qū)，積極發(fā)展與周邊國(guó)家加工貿(mào)易；保稅區(qū)設(shè)立在港口城市以擴(kuò)大貿(mào)易出口和推動(dòng)港口發(fā)展為目的。

（2）堅(jiān)持體制改革和對(duì)外開(kāi)放是開(kāi)發(fā)區(qū)得以快速發(fā)展的根本動(dòng)力

開(kāi)發(fā)區(qū)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間設(shè)立發(fā)展起來(lái)的，又是以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為主要目標(biāo)，這就決定了開(kāi)發(fā)區(qū)必須始終堅(jiān)持改革與開(kāi)放，才能保障自身的生命力，激發(fā)發(fā)展活力，不斷取得新的成績(jī)。近30年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)注重發(fā)揮自身的政策、體制、區(qū)位和人才優(yōu)勢(shì)，以開(kāi)放、借鑒的態(tài)度，以“敢為天下先”的精神，結(jié)合自身實(shí)際，不斷推進(jìn)改革與創(chuàng)新。開(kāi)發(fā)區(qū)在全國(guó)創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)模式，率先進(jìn)行土地有償使用制度，率先推動(dòng)社會(huì)保障制度改革，探索高效的管理體制，實(shí)行干部聘用制度，進(jìn)行科技、環(huán)境、黨建、社區(qū)工作等等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)只有在各項(xiàng)工作中大膽實(shí)施改革和創(chuàng)新，才能煥發(fā)蓬勃生機(jī)，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)事業(yè)健康發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)是外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是對(duì)外開(kāi)放的前沿，積極承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸收國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，不僅在引資方向上，更在管理和投資環(huán)境上體現(xiàn)開(kāi)放性。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)只有按照國(guó)際慣例不斷完善投資環(huán)境，堅(jiān)持與國(guó)際資本、市場(chǎng)、服務(wù)、觀念全面接軌,才能不斷提高開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展水平。

（3）堅(jiān)持正確的發(fā)展方針和科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的有力保障

我國(guó)政府對(duì)各類國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)自設(shè)立起就有明確的方針目標(biāo)，不同時(shí)期提出了不同的要求。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建立不久就確立了以“三為主，一致力”（以利用外資為主、以工業(yè)為主、以出口為主，致力于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展）的發(fā)展方針，根據(jù)發(fā)展實(shí)踐，2004年國(guó)務(wù)院對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)提出了“三為主、兩致力、一促進(jìn)”（以提高吸收外資質(zhì)量為主、以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主、以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變）的發(fā)展方針，賦予了嶄新的內(nèi)涵。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)則以“發(fā)展高新技術(shù)、開(kāi)拓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”以及后來(lái)溫家寶總理提出的“四位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)（努力成為促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的重要載體，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大引擎，高新技術(shù)企業(yè)走出去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)平臺(tái)，搶占世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的強(qiáng)占陣地）。開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)自身發(fā)展階段和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，并與所在城市的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，保證了開(kāi)發(fā)區(qū)的健康發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)制定和堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展方針和規(guī)劃,是保持快速健康發(fā)展的保障。

1.3.2國(guó)家政策支持和制度創(chuàng)新

（1）國(guó)家政策的支持

我國(guó)從1984年開(kāi)始創(chuàng)建開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，為了促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，引進(jìn)國(guó)外資金技術(shù)，制定了一系列開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策，這些政策對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)起了重要的促進(jìn)作用。為進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)免費(fèi)提供土地和廠房；設(shè)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，按減少15%的稅率征收企業(yè)所得稅；開(kāi)發(fā)區(qū)生產(chǎn)的出口商品以及進(jìn)口的部分貨物都實(shí)行稅收優(yōu)惠政策；另外還有對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行稅收減免等。在國(guó)家優(yōu)惠政策的扶植下，這一批開(kāi)發(fā)區(qū)按照“以工業(yè)為主、以利用外資為主、以出口創(chuàng)匯為主”的“三為主”發(fā)展方針，根據(jù)各自的不同條件逐步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高生產(chǎn)水平，朝著現(xiàn)代化、綜合化的方向發(fā)展。國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策扶植使得這些開(kāi)發(fā)區(qū)在初期積累了一定量的資本，走上了持續(xù)增長(zhǎng)的軌跡。

（2）制度創(chuàng)新與開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展

開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的“窗口”，改革的“實(shí)驗(yàn)田”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)成立之后，在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了許多有益探索，努力創(chuàng)造“仿真”的國(guó)際投資環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的各項(xiàng)制度，在政府層面、企業(yè)家層面的許多經(jīng)驗(yàn)被肯定并在改革中得到推廣。

1.建立了事權(quán)一致、機(jī)構(gòu)精減、辦事高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制

中國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)不斷探索和實(shí)踐，積極推動(dòng)行政體制改革，在現(xiàn)有的53個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中已有46個(gè)采取了“準(zhǔn)政府”管理模式。這種模式的形勢(shì)是管理委員會(huì)為市政府的派出機(jī)構(gòu)，主要行使同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，所在市委也派出開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)，但不設(shè)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議機(jī)構(gòu)，市政府對(duì)管理委員會(huì)或指揮部高度授權(quán)并使開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)享受市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)限。經(jīng)過(guò)許多年的演化，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的行政體制始終保持事權(quán)一致，精簡(jiǎn)，高效的特點(diǎn)。

除了行政運(yùn)行機(jī)制，我國(guó)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)都在政府職能創(chuàng)新方面做出了很多有益的嘗試。第一是努力按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)界定政府職能，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)從原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包辦一切的做法中解脫出來(lái)。一方面按照“小政府、大社會(huì)”管理模式對(duì)管理職能進(jìn)行界定，并對(duì)政府管理職能進(jìn)行壓縮。另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)將自己的職能重點(diǎn)放在營(yíng)造企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需要的必要條件上，主要是建設(shè)投資環(huán)境，比如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、生活環(huán)境的配套以及產(chǎn)業(yè)環(huán)境的改善等。另外就是把促進(jìn)投資（重點(diǎn)是招商引資）作為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要職能，開(kāi)發(fā)區(qū)基本上不涉及社會(huì)管理職能。這種職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳p機(jī)構(gòu)和減少職能部門之間的牽制、實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。第二是對(duì)傳統(tǒng)管理體制中的一些職能（按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則應(yīng)屬于非政府職能）進(jìn)行了社會(huì)化改革，如發(fā)展招商、勞務(wù)等中介機(jī)構(gòu)。

2.在政府管理理念方面進(jìn)行了創(chuàng)新

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，政府管理理念是權(quán)力本位和官本位，并有著強(qiáng)烈的人治色彩，政府位于企業(yè)，民眾之上，管理模式以管制型為主。為了獲得投資者的認(rèn)同和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)在一開(kāi)始就特別重視管理理念的更新。

第一，努力與國(guó)際慣例接軌，樹(shù)立了全新的“服務(wù)型政府”的管理理念。例如蘇州工業(yè)園區(qū)吸收了新加坡公共管理理念的核心——親商思維。親商思維是指園區(qū)行政部門以為客戶服務(wù)為最高宗

旨，把親商思維消化在招商引資、日常管理服務(wù)的態(tài)度和價(jià)值觀中，幫助客戶獲得滿意的回報(bào)率，同時(shí)使園區(qū)獲得相應(yīng)受益從而形成雙贏格局。親商思維認(rèn)為政府并非真正的財(cái)富創(chuàng)造者；只有當(dāng)政府成功地提供了一個(gè)適于工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境，并使得這些企業(yè)取得比在其他國(guó)家和地區(qū)更高的投資回報(bào)率，才能吸引更多的優(yōu)質(zhì)投資，國(guó)家經(jīng)濟(jì)才能得到快速提高。

第二，各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)在依法行政等方面進(jìn)行了有益的探索。在管理思維上較好地實(shí)現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變，重視制度與規(guī)則的建設(shè)，使得國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的行政管理較之于傳統(tǒng)管理更加科學(xué)。行政管理的科學(xué)性有效地降低了投資的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。而且，在執(zhí)法透明上也有了很大的進(jìn)展，透明度的提高在客觀上降低了交易成本，也進(jìn)一步提高了投資成功的機(jī)率。大部分國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)都在努力營(yíng)造公平、公開(kāi)、公正的社會(huì)環(huán)境和投資環(huán)境。正是以上管理理念的轉(zhuǎn)變，使國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)成了我國(guó)最吸引投資的凹地。

第三，各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)在規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展的過(guò)程中都將“以人為本”作為指導(dǎo)思想。“以人為本”的管理模式，是指在管理過(guò)程中以人為出發(fā)點(diǎn)和中心，圍繞著激發(fā)和調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性開(kāi)展的，以實(shí)現(xiàn)人和園區(qū)，企業(yè)共同發(fā)展的一系列管理活動(dòng)。在“以人為本”思想的指導(dǎo)下，我國(guó)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，尤其是發(fā)揮在內(nèi)情況較好的園區(qū)改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下簡(jiǎn)單粗糙的管理方式，把人視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的第一要素。

3.靈活的公共治理方式

作為我國(guó)改革開(kāi)放的試驗(yàn)地，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在創(chuàng)建初就突破了傳統(tǒng)體制的束縛，大膽探索和創(chuàng)新，以新型的管理體制作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)特殊功能的制度保障。目前我國(guó)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的管理體制主要包括政府主導(dǎo)型、政企合一型、企業(yè)主導(dǎo)型三大類。這些管理體制按照精簡(jiǎn)、高效、服務(wù)的原則，根據(jù)各地的實(shí)際情況建立，呈現(xiàn)出多樣、靈活的特點(diǎn)，發(fā)揮了一定的“體制效應(yīng)”。

在采用政府主導(dǎo)型治理模式的開(kāi)發(fā)區(qū)，一般成立以省市領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)該新區(qū)發(fā)展重大決策和重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)，但并不管理具體事務(wù)。開(kāi)發(fā)區(qū)具體的日常事務(wù)由政府的派出機(jī)構(gòu)——開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。在政府主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)中，管理委員會(huì)擁有較大的權(quán)限，有利于開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)建起步階段的發(fā)展，有利于協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)中各種關(guān)系，提高辦事效率。武漢東湖高新區(qū)、北京中關(guān)村、青島高科技園區(qū)、蘇州街高新區(qū)均采用這類治理模式。

在采用政企合一的開(kāi)發(fā)區(qū)，管理委員會(huì)與建設(shè)開(kāi)發(fā)公司實(shí)行兩塊牌子，一套人馬，主要職能機(jī)構(gòu)合署辦公，既具有行政職能又具有經(jīng)濟(jì)職能，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)兼具管理者與開(kāi)發(fā)商的雙層職能。由于這種模式具有辦事效率高，在開(kāi)發(fā)初期管理者的能動(dòng)作用大，不少開(kāi)發(fā)區(qū)在初期都采取這種開(kāi)發(fā)模式。西安高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是政企合一型治理模式的典型代表。

在采用企業(yè)主導(dǎo)型治理模式的開(kāi)發(fā)區(qū)，建設(shè)開(kāi)發(fā)公司全權(quán)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的日常運(yùn)營(yíng)。建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司通常是非營(yíng)利性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)國(guó)家的政策，包括提供場(chǎng)地、資金、開(kāi)發(fā)條件、信息、人才交流指導(dǎo)性管理在內(nèi)的綜合服務(wù)，為持有高技術(shù)成果的創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)造局部?jī)?yōu)化環(huán)境，達(dá)到扶持高技術(shù)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的目的。這一體制在機(jī)構(gòu)精干、權(quán)責(zé)明確和紀(jì)念性大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)等方面的優(yōu)勢(shì)比較明顯。但是，由于開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有行政管理機(jī)構(gòu)，在征地、規(guī)劃、項(xiàng)目審批和來(lái)動(dòng)人事等方面沒(méi)有行政職能，行政協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，使開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中受到多方面限制。

中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有一個(gè)固定的模式，不同的治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)于不同的發(fā)展階段。中國(guó)目前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完善決定政府還需要在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中承擔(dān)一定的責(zé)任。在這種大背景下，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的治理模式不可避免地呈現(xiàn)出多種形式。正是由于多種靈活的治理模式共同發(fā)揮作用，才保證了我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)整體有效地發(fā)展。

1.4中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)存在的問(wèn)題

實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)順應(yīng)了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和新技術(shù)革命的發(fā)展潮流，也同我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程

相稱。開(kāi)發(fā)區(qū)作為各地發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的窗口，起到了良好的輻射、示范和帶動(dòng)作用。但在開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程，也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題值得我們注意。

1.4.1開(kāi)發(fā)區(qū)的法律地位始終沒(méi)有明確
開(kāi)發(fā)區(qū)在最初建立的時(shí)候，由于種種原因，并沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)全國(guó)性的管理?xiàng)l例，只是由各地方政府出臺(tái)了一些地方性的條例。開(kāi)發(fā)區(qū)雖然已經(jīng)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，成為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可缺的重要力量。但由于國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)，開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中遇到了一些難以回避的法律問(wèn)題，如國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位和行政主體資格不明確、責(zé)任主體不清稀、與周邊行政區(qū)關(guān)系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在行使管理職能是“名不正，言不順”，影響了開(kāi)發(fā)區(qū)依法、規(guī)范、健康發(fā)展。因此，進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)的法律體系，推進(jìn)國(guó)家層面立法進(jìn)度，明確國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的法律地位及其管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格和職權(quán)范圍，進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

1.4.2開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，但缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局

1992年前后，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，各地政府紛紛舉辦開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)小區(qū)，在較短的時(shí)間內(nèi)建立了幾千個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，全國(guó)出現(xiàn)了開(kāi)發(fā)區(qū)熱。2002年，全國(guó)各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)3837家，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，省級(jí)批準(zhǔn)的也不過(guò)1019家，有將近七成的開(kāi)發(fā)區(qū)不在國(guó)家規(guī)劃范圍之內(nèi)。而到了2004年初，全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)目竟然高達(dá)6015個(gè)，半數(shù)以上沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法審批。

在成立開(kāi)發(fā)區(qū)之初，我們就沒(méi)有按照開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位來(lái)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。從分布區(qū)域來(lái)看，我國(guó)在前期成立的開(kāi)發(fā)區(qū)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域不平衡，東部過(guò)多，中部尤其是西部過(guò)少。從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來(lái)看，一個(gè)人口十幾萬(wàn)的小城市，不僅有經(jīng)濟(jì)技術(shù)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、還有旅游度假區(qū)、商貿(mào)開(kāi)發(fā)區(qū)，這種狀況使得開(kāi)發(fā)區(qū)的功能發(fā)揮受到嚴(yán)重阻礙，造成了很大浪費(fèi)。究其原因，是這些地方政府建立開(kāi)發(fā)區(qū)只是為了爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策、只關(guān)心招商引資的數(shù)目，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的企業(yè)是否具有互補(bǔ)性，是否能在外力的幫助下形成產(chǎn)業(yè)群，并在離開(kāi)政府優(yōu)惠措施的支持后進(jìn)入良性發(fā)展階段，形成真正有生命力的產(chǎn)業(yè)集群卻漠不關(guān)心。這些缺乏系統(tǒng)科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、盲目跟風(fēng)建立的所謂開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)重分散了有限的建設(shè)資金，生產(chǎn)項(xiàng)目及人、財(cái)、物的集中度，對(duì)較高水平的開(kāi)發(fā)區(qū)造成了沖擊。參見(jiàn)表4。

資料來(lái)源：李伯衡.中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)綜覽.中國(guó)建材工業(yè)出版社

1.4.3可持續(xù)發(fā)展存在隱患

有些地方政府仍然單純地依靠在土地、稅收、融資、出口、項(xiàng)目審批等方面推出一系列地方性超優(yōu)惠政策來(lái)招商引資。而且由于開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量過(guò)多，各地產(chǎn)業(yè)較為雷同，一些地方政府甚至相互比拼，爭(zhēng)相出臺(tái)優(yōu)惠措施，吸引投資。這些優(yōu)惠政策大多已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家最初設(shè)立的底線，有的甚至違反了國(guó)家有關(guān)法律的規(guī)定。雖然暫時(shí)達(dá)到了所謂的招商引資的目的，卻破壞了正常的公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，引發(fā)企業(yè)短期的、帶有投機(jī)性的投資行為。

我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)是在世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移的大背景下產(chǎn)生的，而且在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的一段時(shí)間里各地處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，只顧招商引資，并未做好開(kāi)發(fā)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，考慮到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，造成我國(guó)很多開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同率高達(dá)70%。大量同類產(chǎn)業(yè)的聚集和重復(fù)建設(shè)不僅造成各種資源的緊張和浪費(fèi)，也造成各開(kāi)發(fā)區(qū)之間、企業(yè)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，因而不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。而同類產(chǎn)品的出口，又易于與其他國(guó)家產(chǎn)生貿(mào)易摩擦或遭遇貿(mào)易壁壘。

1.4.4我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)整體水平不高，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

由于各開(kāi)發(fā)區(qū)的建區(qū)條件和基礎(chǔ)不同，發(fā)展的規(guī)模、水平極不平衡。相當(dāng)一些開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以勞動(dòng)密集型和中低層次技術(shù)為主，項(xiàng)目的整體規(guī)模和檔次還不高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還主要依靠外延型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)企業(yè)間未能形成相互依存的分工體系，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域“只有企業(yè)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)”，“產(chǎn)學(xué)研”合作機(jī)制尚未建立，一方面企業(yè)與科研院所幾乎沒(méi)有聯(lián)系，僅僅依靠自行研制或者從國(guó)外引進(jìn)技術(shù)，無(wú)法形成自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面許多科研機(jī)構(gòu)缺乏良好的研究項(xiàng)目和重組的資金支持，難以實(shí)現(xiàn)科研陳國(guó)的轉(zhuǎn)化。除了天津、大連、北京、上海、廣東等地的開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和技術(shù)水平相對(duì)較高外，其他開(kāi)發(fā)區(qū)均不同程度地蹲在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，層次低下，技術(shù)水平偏低，項(xiàng)目規(guī)模偏小等問(wèn)題。相關(guān)情況參見(jiàn)表5，表6。

從開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)看，開(kāi)發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基本上是勞動(dòng)密集型的出口加工產(chǎn)業(yè)，既缺少自我創(chuàng)新的技術(shù)生成，也缺少外來(lái)技術(shù)的內(nèi)生轉(zhuǎn)變。很多區(qū)內(nèi)大企業(yè)并沒(méi)有形成以龍頭產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)群，區(qū)內(nèi)小企業(yè)盡管數(shù)量多，但也沒(méi)有起到協(xié)調(diào)配套作用，其中很多小企業(yè)純屬“三來(lái)一補(bǔ)”的加工出口、加工配套型，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)沒(méi)有形成相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈條。有的企業(yè)雖然有一定的科技含量，但相應(yīng)的體制、管理、人才等方面得不到有效保障，企業(yè)的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題突出。

1.5開(kāi)發(fā)區(qū)的二次創(chuàng)業(yè)

開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，為國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，面對(duì)改革開(kāi)放的新局面和國(guó)際市場(chǎng)的諸多變化，我國(guó)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著新的挑戰(zhàn)。面臨著由以空間規(guī)劃與擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)布局、引進(jìn)企業(yè)為主的“一次創(chuàng)業(yè)”階段，進(jìn)入到重點(diǎn)完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈、構(gòu)建園區(qū)創(chuàng)新體系的“二次創(chuàng)業(yè)”階段。

1.5.1明確“二次創(chuàng)業(yè)”的核心和根本目標(biāo)

提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)產(chǎn)業(yè)化支撐服務(wù)體系和創(chuàng)新管理體制，加快特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)園區(qū)國(guó)際化能力，是開(kāi)發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的核心和根本目的。首先，開(kāi)發(fā)區(qū)要努力提高自主創(chuàng)新能力，堅(jiān)持依靠科技進(jìn)步加快發(fā)展。其次，要注重優(yōu)化配置科技資源，堅(jiān)持強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的軟環(huán)境建設(shè)。再次，要努力提高國(guó)際化水平，堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合。
1.5.2開(kāi)發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)應(yīng)當(dāng)以特色優(yōu)先
開(kāi)發(fā)區(qū)需要盡快形成自己的產(chǎn)業(yè)特色，以特色產(chǎn)業(yè)為中心，吸引產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)。園區(qū)經(jīng)營(yíng)者需要集中布局、集中產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目、集中優(yōu)惠政策、做到園區(qū)功能定位合理、規(guī)劃布局有序，實(shí)現(xiàn)與其他園區(qū)的錯(cuò)位發(fā)展，尤其是與周邊園區(qū)有序分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。具體來(lái)講，園區(qū)規(guī)劃要滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能要求，力求“量身定做”，在個(gè)性化、專業(yè)化方面求深、求細(xì)，力爭(zhēng)在某幾個(gè)具體的產(chǎn)業(yè)鏈條形成獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

1.5.3開(kāi)發(fā)區(qū)在二次創(chuàng)業(yè)中要堅(jiān)持走集約型發(fā)展道路

十六大以后，黨和國(guó)家針對(duì)粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，先后提出了新型工業(yè)化道路、科學(xué)發(fā)展觀、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方針政策，為中國(guó)找到了一條可持續(xù)、和諧的發(fā)展道路。因此，“集約發(fā)展”也就自然成為二次創(chuàng)業(yè)的重點(diǎn)。

1.做好土地利用和規(guī)劃。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，合理確定開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展建設(shè)用地的空間，并納入所在城市的土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2．建設(shè)節(jié)能型園區(qū)。將節(jié)能科學(xué)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)納入到開(kāi)發(fā)區(qū)科技和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目的篩選，要大力引進(jìn)能源消耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。支持科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)開(kāi)展節(jié)能技術(shù)的研究、節(jié)能產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、節(jié)能技術(shù)成果的推廣應(yīng)用。

3．大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，配套推進(jìn)。積極引導(dǎo)傳統(tǒng)的制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造，運(yùn)用情節(jié)生產(chǎn)的新技術(shù)和新工藝，創(chuàng)建循環(huán)型企業(yè)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、科技創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)的作用，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢服務(wù)體系，開(kāi)展循環(huán)經(jīng)內(nèi)各級(jí)信息咨詢、技術(shù)推廣、宣傳培訓(xùn)等服務(wù)。重點(diǎn)扶持一批循環(huán)經(jīng)示范項(xiàng)目，帶動(dòng)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。