經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 歐陽曉紅

一

“不能再拖了！”局勢微妙，該出手時要出手；既是未雨綢繆，亦勢在必行。

國內(nèi)外形勢日趨嚴峻復(fù)雜，其沖擊恐超出常規(guī)風(fēng)險處置手段的能力范疇之際，一部醞釀已久、且被認為不能再拖的金融穩(wěn)定法即將面市。

自3月5日政府工作報告首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”后，4月6日晚間，中國央行網(wǎng)站公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》，以下簡稱“《金融穩(wěn)定法》（草案）”，旨在建立維護金融穩(wěn)定的長效機制；意見反饋截止時間為5月6日。時間亦剛好一個月。

而2021年8月20日，中國央行在學(xué)習(xí)中央財經(jīng)委員會第十次會議精神時，就明確提出加強金融法治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進制定《金融穩(wěn)定法》，這也是央行首次在官方會議中如此提及。2008年全球性金融危機以來，國內(nèi)金融界眾學(xué)者就此多次鼓與呼。

“金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)”是近年來中國高層反復(fù)強調(diào)的一句話，某種程度上，穩(wěn)金融乃一國之重器。

反過來，若經(jīng)濟不穩(wěn)，金融能穩(wěn)么？行至2022年的全球經(jīng)濟出現(xiàn)了諸多不穩(wěn)定因素，諸如俄烏沖突、全球通脹高企、美聯(lián)儲加息、疫情持續(xù)發(fā)酵等；國內(nèi)，3月PMI數(shù)據(jù)不及預(yù)期，跌破榮枯線；北向資金近30日凈流出420億；內(nèi)滯外脹下，人民幣匯率亦步入了雙向波動階段。

此時，跨境資金流動風(fēng)險頗受關(guān)注。市場擔(dān)心，外資流出加劇，導(dǎo)致股債匯跨市場調(diào)整，恐引發(fā)資產(chǎn)價格、市場巨幅波動，誘發(fā)風(fēng)險，影響金融穩(wěn)定。

4月7日，國家外匯局數(shù)據(jù)顯示，截至2022年3月末，我國外匯儲備規(guī)模為31880億美元，較2月末下降258億美元，降幅0.8%。當(dāng)日，美元指數(shù)報99.7680；而A股三大股指全線收跌，滬指、深證成指、創(chuàng)業(yè)板指分別跌1.42%、1.65%、2.10%。

就此，國家外匯局副局長、新聞發(fā)言人王春英表示，我國經(jīng)濟韌性強、長期向好的基本面不會改變，將支撐外匯儲備規(guī)模保持總體穩(wěn)定。

她解釋，2022年3月，我國跨境資金流入總體回升，外匯市場供求延續(xù)基本平衡。國際金融市場上，受主要國家貨幣政策、地緣政治局勢、新冠肺炎疫情等因素影響，美元指數(shù)上漲，主要國家債券價格總體下跌。外匯儲備以美元為計價貨幣，非美元貨幣折算成美元后金額減少，與資產(chǎn)價格變化等因素綜合作用，當(dāng)月外匯儲備規(guī)模下降。

而《金融穩(wěn)定法》草案第二十七條【跨境處置合作】亦明確，國務(wù)院金融管理部門按照對等、互利的原則，與境外監(jiān)管部門開展信息共享和監(jiān)管合作，及時、有效處置跨境金融風(fēng)險，防范風(fēng)險跨境傳染。

4月7日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強主持召開專家和企業(yè)家座談會（以下簡稱“座談會”），分析經(jīng)濟形勢，就做好下一步經(jīng)濟工作聽取意見建議。

會議關(guān)鍵表述之一是，要擴大高水平對外開放，做好穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資工作，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，有效應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。

中銀證券全球首席經(jīng)濟學(xué)家管濤作為專家參會發(fā)言。其近日撰文表示，面對多年來少見的通脹，全球大部分經(jīng)濟體加快貨幣緊縮步伐，新興市場面臨資本外流、匯率貶值的壓力。為防范化解外債風(fēng)險，政府和市場層面，有必要加強對國內(nèi)外形勢邊際變化的研判，健全跨境資本流動監(jiān)測，擬定應(yīng)對資本流向反轉(zhuǎn)的預(yù)案。

現(xiàn)在，如座談會會議所言，世界局勢復(fù)雜演變，國內(nèi)疫情近期多發(fā)，有些突發(fā)因素超出預(yù)期，對經(jīng)濟平穩(wěn)運行帶來更大不確定性和挑戰(zhàn)。既要堅定信心，又要正視困難。因此，無論短期，還是中長期來看，穩(wěn)金融都是當(dāng)下要務(wù)；金融與經(jīng)濟，唇齒相依。

而征求意見稿亦刻畫了穩(wěn)定中國金融體系的經(jīng)緯“紅線”，政府及監(jiān)管部門、市場主體別踩它。

二

“面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權(quán)威高效的金融風(fēng)險防范、化解和處置機制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。”《金融穩(wěn)定法》草案起草說明指出。

此次的《金融穩(wěn)定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險防范、金融風(fēng)險化解、金融風(fēng)險處置、法律責(zé)任、附則。

總則中，第二條【金融穩(wěn)定目標】，明確維護金融穩(wěn)定的目標是保障金融機構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險和服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，防止單體局部風(fēng)險演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

至于【維護金融穩(wěn)定的原則】（第四條），則是將金融活動全面納入監(jiān)管，按照市場化、法治化原則處置金融風(fēng)險，公平保護市場主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險。

業(yè)界眼中的這部上位法是“長牙齒的老虎”，而非“花瓶式”的法律。

如果借鑒國外相關(guān)立法經(jīng)驗，則需剛?cè)岵１热纾瑥娬{(diào)出現(xiàn)大型金融風(fēng)險時，亦涉及如何保護金融消費者（或投資者）利益。有別于普通消費者，金融消費者面廣，且影響力大；其亦是金融市場穩(wěn)定與否的要素之一。

在中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光看來，金融穩(wěn)定有三層含義。即金融機構(gòu)的穩(wěn)定；金融市場的穩(wěn)定；金融基礎(chǔ)設(shè)施與各種金融傳導(dǎo)機制的穩(wěn)定；如貨幣政策傳導(dǎo)機制、利率市場傳導(dǎo)機制、儲蓄轉(zhuǎn)化投資機制等。

李曙光認為，本次征求意見稿有三大亮點：一是構(gòu)建了金融穩(wěn)定頂層設(shè)計的基本法，明確了金融穩(wěn)定定義與目標；二是明確了發(fā)生重大金融風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險時領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、協(xié)調(diào)部門等責(zé)任主體和事前防范、事中化解、事后處置等具體權(quán)利義務(wù)；三是提出建立處置資金池、設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，規(guī)定了市場化法治化手段和化解處置程序，明確了政策工具箱。

諸如頂層設(shè)計上，《金融穩(wěn)定法》草案明確，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（國務(wù)院金融委）負責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項報黨中央、國務(wù)院決定。

草案第七條【保障基金職責(zé)規(guī)定】，存款保險基金管理機構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機構(gòu)依法履行風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險處置等職責(zé)，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的要求參加重大金融風(fēng)險處置。

如草案指出，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對重大金融風(fēng)險的后備資金。金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。

對此，央行亦表示，金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合。并明確，由國務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。

這便界定了，行業(yè)保障基金與金融穩(wěn)定保障基金是一種并行不悖、互補的關(guān)系。但草案并未指出，作為防范和化解處置對象的風(fēng)險預(yù)警之觸發(fā)機制；比如何謂“引發(fā)金融不穩(wěn)定的行為？以及什么是有可能引發(fā)系統(tǒng)性問題的金融風(fēng)險與現(xiàn)象？”

金融風(fēng)險防范章節(jié)來看，從金融機構(gòu)的設(shè)立、合規(guī)經(jīng)營、公司治理、股東出資、實控人規(guī)范到股息紅利分配要求、恢復(fù)與處置計劃、地方政府行為要求等方面，金融穩(wěn)定法（草案）均逐一明確，旨在健全金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，諸如強化對金融機構(gòu)和關(guān)聯(lián)企業(yè)的監(jiān)測，將主要金融活動、金融機構(gòu)、金融市場及金融基礎(chǔ)設(shè)施等納入宏觀審慎管理（如系統(tǒng)重要金融機構(gòu)、金融控股公司），包括完善跨境資本流動管理框架，以及建立全覆蓋的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系和完備的國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

不僅于此，監(jiān)管合力方面，第十七條明確，中國人民銀行會同有關(guān)部門建立覆蓋主要金融機構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動的宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，運用宏觀審慎政策工具，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

基于此，【信息報送與共享】來看，第十八條亦明確，中國人民銀行推動建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并依法向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制成員單位共享數(shù)據(jù)資料。

值得一提的是，第九條【信息傳播管理】亦明確，金融機構(gòu)等市場主體應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定披露金融風(fēng)險信息。任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)金融風(fēng)險誤導(dǎo)信息和虛假信息。

概之，對預(yù)期管理，以及金融風(fēng)險防范而言，輿情管理之重要性可見一斑。

“金融風(fēng)險化解”和“金融風(fēng)險處置”章節(jié)而言，《金融穩(wěn)定法》草案則在實操層面上，明確了金融風(fēng)險防范化解的具體辦法，以及明確金融機構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施等不同層面出現(xiàn)問題時的處置辦法；換言之，明確風(fēng)險化解與處置機制，及責(zé)任分工；包括定性重大風(fēng)險處置機制等。

李曙光高度認可本次征求意見稿中關(guān)于處置流程、措施和工具箱的設(shè)置。其既借鑒了國際先進經(jīng)驗，亦總結(jié)了我國重要經(jīng)驗。如處置重大金融風(fēng)險有一個全局性的牽頭領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作頂層設(shè)計和綜合性協(xié)調(diào)；其次，須采取市場化、法治化的方式。再者，工具箱要足夠豐富。

央行方面亦表示，草案有六大要點：諸如健全金融穩(wěn)定工作機制；壓實各方金融風(fēng)險防范化解和處置責(zé)任；建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排；設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金；建立市場化法治化的風(fēng)險處置機制；對違法違規(guī)行為強化責(zé)任追究等。概之，對金融風(fēng)險的事前防范、事中化解、事后處置均作出了細致的安排。

由此可見，這部堪稱金融穩(wěn)定基本法的上位法，不乏全局性、整體性與系統(tǒng)性，盡管某些細則方面可能尚待完善。

三

不只是“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠”，金融立法亦是立經(jīng)濟、穩(wěn)增長之基石。

誠然，按照央行的話說，近年來，我國形成了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系；但金融法治建設(shè)仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門制定《金融穩(wěn)定法》，加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其實，當(dāng)下的中國金融穩(wěn)不穩(wěn)？一定程度上，可從《中國金融穩(wěn)定報告》中窺見一二。

始于2005年的《中國金融穩(wěn)定報告》（年度發(fā)布）與《中國貨幣政策執(zhí)行報告》（季度發(fā)布）、《中國區(qū)域經(jīng)濟運行報告》（年度發(fā)布）等統(tǒng)稱央行對外發(fā)布的三大報告；其對觀察金融穩(wěn)定性及管理部門思路與政策導(dǎo)向較具指導(dǎo)意義。這其中的《中國金融穩(wěn)定報告》尤為重要。

如果對比2020年與2021年的《中國金融穩(wěn)定報告》，不難發(fā)現(xiàn)，除“銀行業(yè)壓力測試、公募基金流動性風(fēng)險壓力測試、央行金融機構(gòu)評級結(jié)果分析、防范化解重大金融風(fēng)險和存款保險”等五大主題之外，2021年《中國金融穩(wěn)定報告》中的17個專題中，還包括宏觀杠桿率、跨境資本流動、第三支柱養(yǎng)老保險、國際基準利率、中小銀行補充資本、互聯(lián)網(wǎng)平臺存款、逆周期資本緩沖、房地產(chǎn)貸款集中度、包商銀行風(fēng)險處置、違規(guī)控制金融機構(gòu)、最后貸款人機制以及金融消費者權(quán)益保護等主題。

可見端倪的是：這其中，“應(yīng)對跨境資本流動風(fēng)險”被央行特別提及。2021年《中國金融穩(wěn)定報告》亦在專題中，專門討論“跨境資本流動對金融穩(wěn)定的影響”，并在專題中提及“建立更加嚴格規(guī)范的最后貸款人機制”，以及“健全金融消費權(quán)益保護機制”。

的確，2020年以來，中國跨境資本雙向流動特征更為突出，如2020年經(jīng)常賬戶順差2740億美元、資本和金融賬戶逆差1058億美元，外匯儲備規(guī)模較為平穩(wěn)。央行亦明確，我國主要通過宏觀審慎管理措施來應(yīng)對跨境資本流動風(fēng)險，并于2017年提出了外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動為目的、而是著眼于應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險；健全金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，旨在增強金融體系自身抗風(fēng)險能力。

此外，據(jù)2021年《中國金融穩(wěn)定報告》披露，2020年各類高風(fēng)險機構(gòu)得到有序處置。依法果斷接管包商銀行，在最大限度保護存款人和客戶合法權(quán)益的同時，堅決打破剛性兌付，嚴肅了市場紀律。錦州銀行財務(wù)重組、增資擴股工作完成，經(jīng)營轉(zhuǎn)向正軌。順利接管“明天系”旗下9家金融機構(gòu)，維持基本金融服務(wù)不中斷，有序推進清產(chǎn)核資和改革重組工作。華信集團風(fēng)險處置主要工作基本完成，安邦集團風(fēng)險處置進入尾聲。

而2022年3月25日，中國央行披露的“2021年四季度央行金融機構(gòu)評級結(jié)果”顯示：2021年四季度，央行完成了對4398家銀行業(yè)金融機構(gòu)的央行評級。評級結(jié)果顯示，大部分機構(gòu)在安全邊界內(nèi)（1-7級），高風(fēng)險機構(gòu)（8-D級）連續(xù)6個季度下降，較峰值壓降過半。4398家參評機構(gòu)中包含大型銀行24家、中小銀行3997家、非銀行機構(gòu)377家。

從整體上看，大部分機構(gòu)評級結(jié)果在安全邊界內(nèi)（1-7級），資產(chǎn)占比約99%。評級結(jié)果在“綠區(qū)”（1-5級）的機構(gòu)2201家，“黃區(qū)”（6-7級）機構(gòu)1881家，“紅區(qū)”（8-D級）機構(gòu)316家。數(shù)據(jù)顯示，截止去年末，D級機構(gòu)有4家。

從趨勢看，高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量較峰值減少一半，連續(xù)6季度下降。全國高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量較峰值已減少333家，現(xiàn)有316家高風(fēng)險機構(gòu)總資產(chǎn)僅占銀行業(yè)總資產(chǎn)的1%。

央行評級每季度開展一次。評級等級劃分為11級，分別為1-10級和D級，級別數(shù)值越大表示機構(gòu)風(fēng)險越高，D級表示機構(gòu)已倒閉、被接管或撤銷，評級結(jié)果為8-10級和D級的機構(gòu)被列為高風(fēng)險機構(gòu)。

實際上，“近年來，我國防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，整體金融風(fēng)險趨于收斂，但面對復(fù)雜嚴峻的內(nèi)外部形勢，我國金融安全穩(wěn)定仍然面臨多種風(fēng)險挑戰(zhàn)，金融體系脆弱性仍然存在，現(xiàn)有的金融風(fēng)險處置機制仍然存在不足。”中國民生銀行首席研究員溫彬表示，征求意見稿將為我國金融安全穩(wěn)定提供基礎(chǔ)性法律保障，有利于進一步完善和加強我國金融穩(wěn)定制度的頂層設(shè)計。

綜上，如果說征求意見稿的總體框架，包括對風(fēng)險處置流程、措施和工具箱的設(shè)置等均獲得業(yè)界的認可；那么，草案意見反饋期間，還可能有哪些需要完善的細節(jié)條款可供商榷呢？

不言而喻，如央行所言，強化金融消費者權(quán)益保護有助于維護金融市場秩序，增強金融消費者信心，維護金融市場穩(wěn)定。2008年國際金融危機亦表明，金融消費者保護不充分是導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要因素。

盡管《金融穩(wěn)定法》草案對此未予明確；但金融消費者保護法律法規(guī)體系的完善工作并未止步。如2020年中國央行發(fā)布《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》，旨在有效解決金融消費者權(quán)益保護領(lǐng)域違法違規(guī)成本較低的問題。央行還表示，將繼續(xù)研究探索金融消費者權(quán)益保護專門立法。圍繞《實施辦法》研究制定相關(guān)配套制度，細化監(jiān)管標準。

假如從全局性、系統(tǒng)性考慮，將“金融消費者保護”明確納入《金融穩(wěn)定法》草案條例中，似乎亦未嘗不可。這更將凸顯金融立法的普適性，彰顯法律尺度的彈性。

此外，草案第四十六條【概念界定】明確，本法所稱金融機構(gòu)，是指依法從事金融業(yè)務(wù)的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)，金融控股公司，以及經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準設(shè)立或者認定的其他機構(gòu)。而本法所稱國務(wù)院金融管理部門，是指中國人民銀行、國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)和國務(wù)院外匯管理部門。

那么，類似中國人壽、中國平安等保險系集團金控的監(jiān)管將如何界定？其監(jiān)管主體是否需要一致？早在2002年，國務(wù)院批準中信集團、光大集團、平安集團為三家綜合金融控股集團試點。

另注意到，草案明確，對違法違規(guī)行為強化責(zé)任追究。第四十一條，對金融機構(gòu)主要股東、實際控制人在金融風(fēng)險形成和處置過程中，其在不同情形應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任分別予以量化。比如，有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款等。

倘若關(guān)乎金融穩(wěn)定的法律責(zé)任可以量化，那么，引發(fā)系統(tǒng)性問題的重大風(fēng)險、現(xiàn)象，包括誘發(fā)金融不穩(wěn)定的行為是否也可以量化界定？換言之，完善金融風(fēng)險的準確定義；數(shù)字經(jīng)濟時代，信息實時共享，數(shù)字化管控、防范風(fēng)險未嘗不是題中應(yīng)有之義。