滕泰 朱長征/文
在3月份同比-3.5%的基礎(chǔ)上,4月份社會商品零售總額同比增長-11.1%,由于消費拉動了中國經(jīng)濟增長的65%,這無疑使全年經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在認(rèn)為提振消費缺乏有效手段的情況下,很多專家學(xué)者和決策部門再度期望靠大規(guī)模投資來彌補消費的缺口——這種“頭痛醫(yī)腳”的政策主張如果變成現(xiàn)實,必然使中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加扭曲,并帶來大量項目虧損、政府債務(wù)失控、擠占消費等一系列新的問題。
80萬億還是30萬億?繼續(xù)擴大投資的長期結(jié)果難以想象
過去30年,中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進,伴隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)住宅、工業(yè)廠房設(shè)備的建成,投資很自然地成為這一時期拉動經(jīng)濟增長的主要需求動力。而這一階段進入尾聲后,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、房地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資都將不可避免地進入增量縮減、以存量維護為主的新階段。
2021年,中國人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%,相應(yīng)的中國城鎮(zhèn)化基本建設(shè)投資的高峰階段已過;2021年,第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)達到53.3%,標(biāo)志著中國快速工業(yè)化的高峰階段已過,對廠房設(shè)備建設(shè)的需求增速也開始回落。
從投資的三大領(lǐng)域看,到“十三五”末,我國交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)趨于完善,“十縱十橫”綜合運輸大通道基本貫通,高速鐵路運營里程翻一番、對百萬人口以上城市覆蓋率超過95%,高速公路對20萬人口以上城市覆蓋率超過98%,民用運輸機場覆蓋92%左右的地級市,超大特大城市軌道交通加快成網(wǎng),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本飽和,再繼續(xù)超前建設(shè)的必要性大大下降,空間也十分有限。
住宅方面,中國過去30年間房產(chǎn)建設(shè)量占了全世界的一半,五年前城鎮(zhèn)戶均擁有住房即已接近1.1套,與德國、日本等國水平相近,人均住房建筑面積已經(jīng)超過40平方米,表明住房供給總體已不再稀缺,主要是住房需求和住房擁有者的結(jié)構(gòu)失衡問題,只能通過存量房交易和租賃市場來解決,新建住房需求大幅下降。
制造業(yè)投資方面,在500多種主要工業(yè)產(chǎn)品中,中國有40%以上產(chǎn)品的產(chǎn)量居世界第一,粗鋼、煤炭、水泥等的產(chǎn)量更是在十年前就已居世界首位,中國制造業(yè)增加值占全球的比重已接近30%,新增廠房設(shè)備建設(shè)需求增速快速回落。
上世紀(jì)30年代和50年代,美國在羅斯福新政和艾森豪威爾執(zhí)政期間,掀起了兩輪基建熱潮,既創(chuàng)造了大量就業(yè)機會,也帶動了經(jīng)濟復(fù)蘇。而在州際高速公路網(wǎng)建成后,再未有一任總統(tǒng)大興土木,直到去年,美國兩黨通過《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》,其重點之一是更新修補道路橋梁,而不是新建。
歐洲、日本等較多國家在二戰(zhàn)后的重建比美國的基建潮更為集中、持續(xù)時間更短,同樣表現(xiàn)為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速推進時期,主要由投資驅(qū)動復(fù)蘇和增長,但高速增長時間上只持續(xù)一個階段。
在經(jīng)過快速城鎮(zhèn)化或集中力量搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段之后,各國固定資本形成總額占GDP的比重一般都會下降到20%-25%的平均水平。例如,2020年美國、歐元區(qū)、日本、加拿大和印度的投資在GDP的占比分別為21.38%、21.89%、25.30%、23.26%和27.09%,同期中國這一比率為42.88%。
未來投資對中國GDP增長的貢獻率將不可避免地向發(fā)達國家的水平靠攏。以2021年中國GDP規(guī)模114.37萬億元為基數(shù),假設(shè)未來年度增長率為5%,則十年后中國GDP規(guī)模為150-180萬億元,按照20%-25%的占比,對應(yīng)的十年后中國的投資額將為30-40萬億元。
從當(dāng)前的每年55萬億元,到十年后的30-40萬億元,未來投資增速將不可避免地出現(xiàn)零增長、負(fù)增長,對GDP增長的貢獻率也可能階段性為負(fù)。我們的統(tǒng)計部門、決策部門,對此有沒有充分的認(rèn)識和思想準(zhǔn)備?
由于缺乏前瞻性研究,在不少學(xué)者和政府官員想當(dāng)然地認(rèn)為中國的投資還能繼續(xù)按照5%左右的速度擴張——以2021年的55萬億投資規(guī)模為基數(shù),如果每年增長5%,十年后每年新增固定資產(chǎn)投資80-90萬億元?這顯然是不可能、不可持續(xù)的,長期如此扭曲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和資源配置,其后果也是不可想象的。
繼續(xù)擴大基建將帶來的更多虧損項目和更大的債務(wù)問題
雖然基建投資可以具有一定先導(dǎo)性,但也不能太超前、太脫離實際需求,必須考慮基建項目的綜合收益情況、中央和地方政府的財力、政府債務(wù)規(guī)模及還本付息壓力等等。
2021年中央安排了3.65萬億元地方政府專項債,優(yōu)先支持在建工程。而在實施中,基建投資特別是專項債卻受制于項目儲備不足、可選項目不夠、地方債務(wù)償付壓力等因素而進展較慢。多年來有關(guān)部門大力推行的政府和社會資本合作模式(PPP)及特色小鎮(zhèn)建設(shè)等,實際上已將各地的投資項目作了一次大篩選,現(xiàn)在所剩的好項目不多。今年初國家發(fā)改委的PPP項目監(jiān)測平臺顯示,在總計7786個錄入項目中,屬于最近兩年(2020-2021年)新增的項目只有不到800個,其中2021年為403個。
除了有效的投資項目不足外,為了擴張投資所形成的巨額債務(wù)問題足以引起重視和警惕。
以鐵路建設(shè)為例,到2021年,我國鐵路營運總里程突破15萬公里,其中高鐵運營里程突破4萬公里,而到2021年一季度,國家鐵路集團公司名下的累計債務(wù)已達5.76萬億元,在每年虧損額數(shù)千億元的背景下,繼續(xù)擴大高鐵投資規(guī)模顯然不可持續(xù)。
高速公路、機場建設(shè)同樣如此。據(jù)交通運輸部數(shù)據(jù),到2020年底,我國高速公路通車?yán)锍虨?6.1萬公里,穩(wěn)居世界第一,且網(wǎng)絡(luò)初步成型。2020 年全國收費公路的通行費收入為 4868 億元,行業(yè)總支出為 12346 億元,收支缺口達到 7478 億元。全國收費公路債務(wù)余額近十年持續(xù)擴大,到2020 年末達到 7.07 萬億元。
在全國240個開通定期航班的機場中,過去兩年盈利的不足20%,民航局的數(shù)據(jù)顯示,2021年民航全行業(yè)虧損843億元,即使剔除疫情的影響,國內(nèi)多數(shù)機場仍無法實現(xiàn)盈利。
特色小鎮(zhèn)建設(shè)在2013年以后一度成為全國投資熱點,住建部、發(fā)改委等部門曾希望五年培育1000個左右特色小鎮(zhèn),加上各省自行規(guī)劃的特色小鎮(zhèn),總數(shù)很快達到2000個。其中僅2018年前就有419個“問題小鎮(zhèn)”被主管部門淘汰整改,現(xiàn)在,多數(shù)小鎮(zhèn)淪為“空閑小鎮(zhèn)”或爛尾工程,已成為地方政府及建設(shè)運營方的負(fù)擔(dān)。
地下綜合管廊建設(shè)雖然必要,但這類項目一般投資額大,按住建部制定的投資估算指標(biāo),每公里建設(shè)成本為0.5億至1.7億元,實際大城市均超過每公里1億元,且運營成本需要政府補貼彌補缺口,獨立管線難以發(fā)揮其智慧城市的功能,因而在地方政府的規(guī)劃中通常會較為慎重。
還有部分人士寄希望于新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實際上,5G、人工智能、數(shù)據(jù)中心、充電樁等新基建各自數(shù)千億投資規(guī)模,不僅相對于每年50多萬億的新增投資規(guī)模相形見拙,而且具有更多的商業(yè)屬性、投資風(fēng)險大、收益高度不確定,更適合社會資金、風(fēng)險投資等參與,投資主體應(yīng)當(dāng)是企業(yè)為主。以5G投資為例,據(jù)中國信息通信研究院數(shù)據(jù),截至2021年底,我國已經(jīng)累計建成5G基站超142萬站,覆蓋所有地級市、98%的縣區(qū),每萬人擁有10.1個5G基站;今年預(yù)計將新建60萬個5G基站,5G基站總數(shù)將超過200萬個。而三大電信運營商公布的2021年財報透露,今年各公司的總體資本開支會提升,但5G相關(guān)投資都有所收縮,其中,中國電信預(yù)計今年5G網(wǎng)絡(luò)投資同比下降10.5%;中國移動則表示,2022年是公司5G投資高峰期最后一年,從2023年開始,資本開支會呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。
可選的、有相對較好收益的項目越來越少,同時,地方政府的資金籌措也越來越困難,債務(wù)壓力越來越大。按財政部公布的數(shù)據(jù),到2020年末,我國地方政府性(顯性)債務(wù)余額為25.66萬億元,債務(wù)率為93.6%;2021年末地方政府債務(wù)增加到30.47萬億元,市場預(yù)計債務(wù)率已接近100%的警戒線。而如果將地方政府的隱性債務(wù)納入,則廣義債務(wù)規(guī)模更為龐大:國際貨幣基金組織(IMF)曾有報告提及,2019年中國地方政府隱性債務(wù)為42萬億元。而近兩年,國內(nèi)房地產(chǎn)市場的降溫,產(chǎn)生持續(xù)的連鎖反應(yīng),一些地方房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入大幅下降,使地方財政也顯得緊張。而且,對于部分地區(qū)來說,債務(wù)付息壓力已日益沉重,已經(jīng)沒有繼續(xù)擴大基建投資的財力。
不能因為手里有錘子,就看什么都像釘子
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進階段,基建投資既在短期創(chuàng)造需求,又在未來形成供給;而進入后基建時代,有些項目可能并不形成有效供給,而是形成越來越多的“問題小鎮(zhèn)”、閑置工業(yè)區(qū)、爛尾樓等低效供給、無效供給,這不僅浪費了資金、土地等資源,還可能造成虧損或負(fù)債,透支政府信用,惡化地方財力,還會擠占寶貴的財政資產(chǎn)和社會資源,對消費形成擠出效應(yīng),進一步扭曲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
除了觀念認(rèn)識的轉(zhuǎn)變之外,體制上的轉(zhuǎn)型也十分重要。中國的穩(wěn)增長政策習(xí)慣性地以擴張投資為主,得益于長期形成的決策體制、資金保障機制、從中央到地方的執(zhí)行機制,以及從全國性建筑施工企業(yè)到地方城投平臺和建設(shè)施工企業(yè)等相關(guān)市場主體的驅(qū)動力,但隨著發(fā)展階段和經(jīng)濟條件的變化,這樣的體制所形成的強大投資驅(qū)動力如果繼續(xù)影響決策,占用寶貴的資金形成大量無效供給、虧損項目和巨額債務(wù),那么曾經(jīng)的體制優(yōu)勢就可能變成體制劣勢——這就好比“手里拿著一個錘子,就看什么都是釘子,都要去釘”。
重投資輕消費、重物輕人的傳統(tǒng)觀念除了與特定發(fā)展階段有關(guān),還與歷史上偏向重工業(yè)和生產(chǎn)資料,忽視輕工業(yè)和生活資料等計劃經(jīng)濟思想觀念有關(guān),實際上是前蘇聯(lián)畸形的經(jīng)濟觀念的遺留影響。所有的生產(chǎn)終究都是為了滿足消費,只有最終能達到消費者的手中,才是有效的生產(chǎn),才能真正促進經(jīng)濟循環(huán)。只有糾正過度推崇投資、過度偏愛投資的過時觀念,主動適應(yīng)消費主導(dǎo)的新經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷,下決心戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)向穩(wěn)消費,才有可能實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo),同時有利于暢通國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán),推動中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
同樣是應(yīng)對疫情沖擊,我們?yōu)榱朔€(wěn)增長很容易出臺一套規(guī)模達到數(shù)萬億元的投資計劃,但為什么不能轉(zhuǎn)而出臺數(shù)萬億的消費促進計劃?
在消費嚴(yán)重負(fù)增長的情況下,不去下決心、想辦法穩(wěn)消費,反而違背經(jīng)濟發(fā)展的需要去繼續(xù)擴張投資,這不僅僅是頭痛醫(yī)腳的問題,還會進一步扭曲中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在后基建時代的發(fā)展新階段,同樣規(guī)模的穩(wěn)增長資金,用在消費上的邊際效應(yīng)、對總需求的乘數(shù)效應(yīng)、對內(nèi)循環(huán)的引領(lǐng)作用,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投資。中國經(jīng)濟政策只有戰(zhàn)略性地由穩(wěn)投資轉(zhuǎn)向穩(wěn)消費,才能盡快扭轉(zhuǎn)下行趨勢,開啟新的增長周期。
(作者滕泰系萬博新經(jīng)濟研究院院長,朱長征系萬博新經(jīng)濟研究院特邀研究員)
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