馮俏彬 王蔣姜/文

作者按：中共中央政治局7月24日會議指出，“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”。為此，我們組織編撰了一批國外地方政府如何化債的案例，供社會各方面參考借鑒。

一、夕張市政府債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生背景

夕張市位于日本北海道空知支廳東南部，行政面積763.2平方公里，森林和水資源豐富，以山地為主，以生產(chǎn)哈密瓜而聞名。截至2006年負(fù)債總額為632億日元，相當(dāng)于每個市民負(fù)債486萬日元，2007年被日本總務(wù)大臣指定為“財政重建團(tuán)體”。 概括而言，其發(fā)生債務(wù)危機(jī)主要源于以下兩個方面的原因：

1、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗

夕張市起始支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭產(chǎn)業(yè)，曾有日本“煤炭之都”的美名。1888年發(fā)現(xiàn)了夕張內(nèi)的大炭層，1891年第一座煤礦建成投產(chǎn)。之后又在夕張發(fā)現(xiàn)了新夕張、若鍋、真谷地、大夕張、登川等新礦脈。1943年夕張町升級為市。第二次世界大戰(zhàn)后，為了工業(yè)復(fù)興，中央采用傾斜生產(chǎn)方式，重視煤炭鋼鐵、肥料等基干產(chǎn)業(yè)來振興國家經(jīng)濟(jì)。之后夕張市作為煤炭之城快速發(fā)展，1960年迎來全盛期，有礦山24個，煤炭產(chǎn)量達(dá)到最高峰，人口超過10萬人，成為北海道第一。

1955年之后，隨著世界能源使用結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，日本國家能源政策由煤炭轉(zhuǎn)為石油，同時廉價外國炭流入日本，且日本勞動力成本高，煤炭產(chǎn)業(yè)逐漸失去了競爭力，代表性的煤礦相繼封山。1973年5月三菱大夕張煤礦封山、1975年3月北炭平和煤礦閉山、1980年3月北炭清水澤煤礦封山、1987年10月北炭真谷地炭礦閉山，1990年最后一所煤礦三菱南大夕張煤礦閉山，之后經(jīng)濟(jì)衰退，人口開始流出。

1980年到1994年是泡沫經(jīng)濟(jì)時代，日本推崇借債來發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。夕張市以山地為主，自然環(huán)境險峻，借國家旅游業(yè)政策興起之風(fēng)，為減緩人口流失以及煤炭產(chǎn)業(yè)衰落，夕張市政府利用城市投資公司，開始培育旅游產(chǎn)業(yè)作為核心接續(xù)產(chǎn)業(yè)，舉債建設(shè)旅游業(yè)。夕張市把煤炭產(chǎn)業(yè)余留作為觀光資源，利用礦山留下的礦坑模擬坑、煤礦原址等開發(fā)煤炭觀光產(chǎn)業(yè)定名為“煤炭歷史村”，旅游項目整備由市政府進(jìn)行，松下興產(chǎn)等大型民企加入開發(fā)，由“夕張觀光開發(fā)”部門進(jìn)行運營。為吸引游客，夕張市大量投資建設(shè)了觀光設(shè)施和運動設(shè)施，開設(shè)主題公園、滑雪場以及舉辦電影節(jié)等活動。實施旅游產(chǎn)業(yè)的同時還支持農(nóng)業(yè)，培育出了夕張?zhí)禺a(chǎn)梅隴蜜瓜。但是夕張市是一個不適宜大規(guī)模聚集旅游資源的小城市，這些觀光產(chǎn)業(yè)伴隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的終結(jié)而失敗，過大的投資和經(jīng)營累積赤字給夕張市財政造成很大壓力。

2、地方財政入不敷出

一是地方收入狀況惡化。夕張市政府收入由地方稅、地方讓與稅、地方交付稅、國庫支出金、地方債等部分構(gòu)成。首先，地方稅大幅下滑。地方稅由居民稅、固定資產(chǎn)稅、市町村煙稅、都市計劃稅等構(gòu)成。地方稅占政府收入35.9%，地方政府自由使用的稅收低于政府收入的36%。隨著煤礦逐漸關(guān)閉，煤炭支柱產(chǎn)業(yè)逐漸衰敗，地方自主稅也開始下滑，尤其礦產(chǎn)稅、居民稅等政府收入銳減。其次，中央財政補(bǔ)助也大幅收縮。夕張市地方政府財政收入的很大一部分源于中央財政補(bǔ)助，所以在收入方面夕張市地方政府很大程度上受中央控制。日本的中央對地方的財政補(bǔ)助方式有地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金三種。一是地方交付稅制度屬于“收支均衡型”轉(zhuǎn)移支付制度，即將一定比例的國稅作為地方政府的公共財源，按照一定的比例分配給各地方政府，主要是根據(jù)人口和面積確定交付稅的額度。夕張市煤炭產(chǎn)業(yè)衰落，人口大幅下降，作為政府收入主要來源的地方交付稅大幅下滑。二是地方讓與稅是中央把中央稅中特定稅種的收入征收上來之后再按一定的目的和標(biāo)準(zhǔn)把一部分或全部轉(zhuǎn)讓給地方政府的一種財源再分配形式，為特定目的在中央與地方及各地區(qū)間進(jìn)行橫向財政調(diào)整。三是國庫支出金是中央政府指定支出方向和附加支出條件的資金，通過地方政府來實現(xiàn)的中央支出，中央必須對那些有共同利害關(guān)系的事務(wù)、符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的公共事業(yè)等地方事務(wù)提供經(jīng)費。2001年削減國庫補(bǔ)助負(fù)擔(dān)金、稅源轉(zhuǎn)讓和削減地方交付稅的“三位一體”改革以及隨著產(chǎn)炭地區(qū)振興臨時措施法的完全失效，地方補(bǔ)助金大幅縮減。

二是地方財政支出猛增。主要有兩方面，第一是煤礦封山處理過程中的支出增長。1990年夕張市最后一個煤礦三菱礦業(yè)南大夕張煤礦封山，人口由頂峰時期的10.8萬人銳減到約1.4萬人。煤礦封山過程中市政府不僅負(fù)擔(dān)煤礦工人的退休金，同時買進(jìn)煤礦的土地、醫(yī)院、住宅等附屬基礎(chǔ)設(shè)施保障工人和市民的生活。從1979年到1994年市政府的封山處理對策費總額達(dá)到了583億日元（其中發(fā)行市政債券332億日元），夕張市政府財政支出持續(xù)擴(kuò)大。第二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中對旅游業(yè)基建支出的投入過大。當(dāng)時處于泡沫經(jīng)濟(jì)，日本政府采取了鼓勵地方政府借債發(fā)展旅游業(yè)的政策，夕張市以“從煤礦到旅游”為標(biāo)語，投入120億日元積極修建主題公園、旅游賓館等旅游觀光基礎(chǔ)設(shè)施，并且積極投資打造夕張國際電影節(jié)。但是旅游振興政策失敗，過度投資，最后導(dǎo)致債務(wù)激增、財政惡化。

三是地方政府竭力隱瞞真實財政狀況。夕張市雖然財政持續(xù)惡化，但財政赤字問題被掩蓋了很久，直至2006年政府破產(chǎn)，主要原因在于夕張市政府的財政隱瞞操作。一是夕張市將地方交付稅補(bǔ)助投入旅游建設(shè)，礦山關(guān)閉以后，以礦山關(guān)閉后的地域振興為目的，日本中央政府曾給予夕張市地方交付稅中的煤炭產(chǎn)地補(bǔ)助財政救濟(jì)，夕張市政府把這項資金也投入了旅游事業(yè)中。第二，夕張市隱瞞借款，財政赤字惡化。夕張市為買下城市投資公司撤退后的賓館、滑雪場，計劃發(fā)行市債，但債券發(fā)行因財政狀況受限。后夕張市把由旅游事業(yè)和醫(yī)院事業(yè)等引起的收支赤字，在沒有北海道的許可下，利用了短期借款的一般會計和與特別會計之間的跨年度的借出償還加以處理，進(jìn)行了赤字隱藏，進(jìn)而促使夕張市財政赤字更加膨脹。夕張市的實質(zhì)赤字在2005年度決算是257億日元，標(biāo)準(zhǔn)財政規(guī)模是約44億日元，實質(zhì)赤字額是標(biāo)準(zhǔn)財政規(guī)模的5.9倍。為隱瞞巨額借款，市政府從民營金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，但在市預(yù)算和決算報告書中隱去，2005年被隱瞞短期借款高達(dá)290億元，財政赤字持續(xù)惡化。2006年度末赤字353億日元，相當(dāng)于市稅收入的38.3倍。夕張市政府提出申請成為重建財政團(tuán)體。

二、夕張市政府化解債務(wù)危機(jī)的主要方法：實施財政重建

在2006年6月20日市例會上，夕張市表明成為財政重建團(tuán)體積極進(jìn)行財政重建的態(tài)度，選擇了國家協(xié)助重建的方式，向總務(wù)大臣提出財政重建的申請。2007年3月6日，夕張市被總務(wù)大臣列為財政重建團(tuán)體，財政重建計劃由總務(wù)省幫助制定，計劃在18年時間內(nèi)完成重建任務(wù)，接受總務(wù)省的調(diào)查以及中央和北海道的監(jiān)督。

1、夕張市財政重建的具體舉措

第一，人事經(jīng)費大幅度削減。政府公務(wù)員數(shù)量在人口規(guī)模同等程度的城市鎮(zhèn)村中保持最低水準(zhǔn)，工資待遇等在全國市鎮(zhèn)村中最低。在財政重建的四年里，夕張市公務(wù)員數(shù)量也從309人減少到了現(xiàn)在的127人，退休金在也階段性地減少了四分之一。

第二，降低公共服務(wù)水平。除市民生活必須的最小的公共事業(yè)外，其余均縮小或停辦。各種文體活動場所關(guān)閉，市圖書館、市民會館等近30處的公共設(shè)施封閉、縮小醫(yī)院規(guī)模、中小學(xué)后由11所變?yōu)橹行W(xué)校各一所。投資性事業(yè)除非非常必要否則不進(jìn)行。一般政府開支除去本市地理特殊性等，維持全國最低水準(zhǔn)，各類團(tuán)體的補(bǔ)助金削減約八成。

第三，增加市民稅收和費用。夕張市政府在控制服務(wù)支出的同時，也計劃著增加市民負(fù)擔(dān)。政府增加市民稅，上、下水道和幼兒園教育費用也大幅提高。根據(jù)計算，夫婦和孩子2個人的四人家庭，有上幼兒園的孩子的，一年大概要增加16.5萬日元的負(fù)擔(dān)，合人民幣1.1萬左右。

2、中央政府和上級政府的財政援助：限于基本支出與基本公共服務(wù)需要

夕張市財政重建計劃案在北海道廳的指導(dǎo)下制定，同時全部經(jīng)過總務(wù)省的檢驗和監(jiān)督，一切控制支出的措施都貫徹了總務(wù)省的基本方針。因此國家和道廳應(yīng)當(dāng)有緩和財政破產(chǎn)對市民生活的直接影響的對策。一是對于貧困人群的基本生活保障必要時需要上級政府進(jìn)行援助支持。作為維護(hù)基本人權(quán)的生活權(quán)的保障，是遵守日本國憲法的政府的責(zé)任和義務(wù)，與居民所在的城市是否成為財政重建團(tuán)體無關(guān)。夕張市也有生活貧困的人群，財政重建的過程中關(guān)于社會弱者的不可缺少的福利、教育等等，必要時應(yīng)當(dāng)由北海道道廳，國家予以代行。二是保障基礎(chǔ)公務(wù)員和人員的就業(yè)生活。財政重建中，公務(wù)員、第三部門職員等都可能面臨失業(yè)，其繼續(xù)在夕張生活需要國家、道廳、企業(yè)的協(xié)助，制定緊急就業(yè)對策、收入對策。夕張市政府破產(chǎn)不僅歸因于市政府，也有國家的能源政策轉(zhuǎn)換政策和休養(yǎng)地開發(fā)推進(jìn)策略的失敗的原因，因此國家有為確保夕張市民的生活和福利進(jìn)行積極財政支援的責(zé)任。北海道對夕張市進(jìn)行大幅度的債務(wù)免除，國家也量力代替市政府償還債務(wù)，來促進(jìn)夕張市重建和維護(hù)以市民的生存權(quán)為首的基本人權(quán)。

3、社會組織與民間團(tuán)體支持：部分彌補(bǔ)政府基本公共服務(wù)缺失

NPO等民間組織對降低的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)充，縮小、廢除、增負(fù)等公共服務(wù)項目的選擇優(yōu)先度決定，需要與市民商量協(xié)調(diào)，充分參考市民的意見，取得市民的支持。夕張市民可以積極參加自身所在的住宅區(qū)的志愿者活動，進(jìn)行一些掃雪、街道清掃等活動。國際知名的NPO無國界醫(yī)療隊中，高工資的職員和完全沒有工資的志愿者一起工作。民間也成立由退休老人組成的具體保障市民生活的組織，原則上不記薪水。隨著政府行政范圍的縮小，增加了社會福利協(xié)議會、工商會所、觀光協(xié)會、農(nóng)協(xié)JA等公共性高的地域組織活動的重要性。各團(tuán)體作為夕張居民自治實踐性的擔(dān)當(dāng)者，也進(jìn)行著以夕張重生為目的的相互之間的合作。

三、夕張市政府債務(wù)危機(jī)后：日本政府加強(qiáng)地方財政風(fēng)險管理制度

1、建立地方財政風(fēng)險預(yù)警體系

夕張市財政破產(chǎn)后，暴露出日本原有地方財政管理體制存在諸多弊端。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北海道還有9個地方政府采取了與夕張市一樣隱瞞債務(wù)的行為，促使了日本地方財政風(fēng)險管理制度改革。2007年6月，日本廢除《地方財政重建促進(jìn)特別措施法》，頒布《地方公共團(tuán)體財政健全化法案》，2009年開始正式實施。

夕張事件表明，地方自治體財政一旦有了漏洞，會帶來公共服務(wù)水平的下降和居民負(fù)擔(dān)的加重，因此以在監(jiān)視財政的過程中創(chuàng)建自治體制為目標(biāo)，《地方公共團(tuán)體財政健全化法案》構(gòu)建財政健全化和公營企業(yè)經(jīng)營健全化等新財政指標(biāo)，超過規(guī)定范圍則有義務(wù)制定“財政健全化計劃”和“財政再生計劃”。新財政指標(biāo)覆蓋存量和流量指標(biāo)，每年定期監(jiān)測地方政府實際赤字率、綜合實際赤字率、實際公債費率等流量指標(biāo)，以及將來負(fù)擔(dān)率等存量指標(biāo)。

“財政健全化計劃”：早期預(yù)警階段判斷指標(biāo)為實際赤字率、綜合實際赤字率、實際公債費率、將來負(fù)擔(dān)率，上述四個指標(biāo)中任一項指標(biāo)超過早期預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，意味著地方政府財政狀況不健全，即進(jìn)入“早期健全化”階段。地方政府要制定財政健全化改進(jìn)計劃，經(jīng)議會審議和外部審計機(jī)構(gòu)審定后，向總務(wù)大臣或都道府縣知事報告，并及時向社會公布相關(guān)信息。地方政府自主采取增收節(jié)支等健全化措施，恢復(fù)財政健康狀況，防止惡化。每一財政年度須向議會、總務(wù)省報告計劃執(zhí)行情況及困難，上級可以提出建議措施，確保其實現(xiàn)財政中長期改善。

“財政再生計劃”：財政重建階段觸發(fā)指標(biāo)為實際赤字率、綜合實際赤字率、實際公債費率三個流量指標(biāo)，其中任一指標(biāo)超標(biāo)，即進(jìn)入財政重建階段，需在中央政府指導(dǎo)下制定財政重建計劃，如增收節(jié)支，提高資金使用效率，改善財政狀況等。“財政再生計劃”必須獲得總務(wù)大臣批準(zhǔn)。地方政府失去財政自主權(quán)，相關(guān)財政活動受到中央嚴(yán)格監(jiān)督，為彌補(bǔ)資金短缺可發(fā)行地方公債，但債務(wù)償還必須在重建計劃期限內(nèi)，如果中央認(rèn)為財政管理、運營與其重建計劃不一致，或者財政重建困難，可要求地方政府調(diào)整預(yù)算或修改財政重建計劃。該財政重建計劃必須由議會批準(zhǔn)、外部審計機(jī)構(gòu)審定，向中央政府報告。地方政府每年將計劃執(zhí)行情況向中央政府、議會和公眾報告。

公營企業(yè)經(jīng)營狀況預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。地方政府對其所屬的每一公營企業(yè)，每年必須對其資金不足情況進(jìn)行監(jiān)測，經(jīng)審計后向議會報告并公開披露。一旦財務(wù)虧損比率達(dá)到20%，該公營企業(yè)即進(jìn)入經(jīng)營預(yù)警階段。公營企業(yè)不設(shè)財政重建階段。

2、地方債務(wù)發(fā)行由許可制改為協(xié)商制

2006年4月，日本地方債管理發(fā)行由許可制改為協(xié)商制。許可制下，地方政府只有中央政府批準(zhǔn)同意后才可舉債。地方政府發(fā)行債券時，需先向總務(wù)省申報，總務(wù)省審查后，將各地的發(fā)債計劃會商財務(wù)省，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。地方政府舉債首先須經(jīng)地方議會批準(zhǔn)，然后與中央政府進(jìn)行協(xié)商，總務(wù)大臣審核地方的財政狀況及債務(wù)安全程度。協(xié)商制下，無論中央政府是否同意地方政府均可發(fā)債，但地方政府傾向于獲得中央政府協(xié)商認(rèn)可，這樣地方政府可以獲得低息的公共資金，同時上級政府決定轉(zhuǎn)移支付時會把地方政府債務(wù)考慮進(jìn)來。地方財政若處于預(yù)警階段，地方債仍采用許可制度。對于一般會計實質(zhì)赤字率在2.5%-10%以上，實際公債費率18%以上，未來負(fù)擔(dān)率大于400%(都道府縣)或350%(市町村)等，發(fā)債沿用許可制度。

3、大力加強(qiáng)債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的管理

主要有三點：第一，原則上，以法律的形式規(guī)定除極特殊情況外，地方政府不能使用債務(wù)資金彌補(bǔ)單一年度的財政收支缺口。細(xì)則上方面，對地方政府的債務(wù)資金支出的范圍作了更為細(xì)致的規(guī)定，如只能用于公共項目建設(shè)、債務(wù)利息償還、災(zāi)后重建等方面。第二，加強(qiáng)政府審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。日本各級地方均設(shè)立了檢查委員會的審計機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對地方政府的財政收支情況進(jìn)行審計和監(jiān)督，包括對被提議的借款項目進(jìn)行事前審查以及對債務(wù)資金使用情況進(jìn)行全程監(jiān)督。在審計完成后，地方監(jiān)察委員會出具一份審計報告，并將其提交給國會或委托審計的政府部門。第三，加強(qiáng)日本地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。日本地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)（JFM）是由地方政府出資設(shè)立提供低息貸款的金融機(jī)構(gòu)。中央政府、地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和審計機(jī)構(gòu)構(gòu)建起多重監(jiān)管框架，共同約束JFM的公司治理。JFM發(fā)債融資以及向地方政府提供貸款等，均具有相對完善的制度管理框架和金融基礎(chǔ)設(shè)施的支持。由于信息披露系統(tǒng)較為完善，債券投資者能夠及時獲取地方政府的財政信息。