研究員 韓青

不久前，在經(jīng)濟(jì)觀察報主辦的第二十一屆（2024）藍(lán)籌年會上，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長賈康作了《鞏固經(jīng)濟(jì)向好局面中的財政、貨幣政策與房地產(chǎn)調(diào)控》的主題演講。賈康認(rèn)為，貨幣政策不能單獨(dú)決定房地產(chǎn)市場的景氣水平，房地產(chǎn)在深度調(diào)整之下，應(yīng)標(biāo)本兼治，治本為上，這是關(guān)系到改革深水區(qū)一個非常關(guān)鍵的命題。對于房產(chǎn)稅，賈康稱要有戰(zhàn)略耐心，大方向上來說，我們又決不能回避這個問題。在中央指導(dǎo)之下，從長遠(yuǎn)來看，要積極創(chuàng)造條件，尋求合適的時機(jī)，在深化改革中酌情擇時推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和相關(guān)的配套改革。

黨的二十屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確指出，“完善房地產(chǎn)稅收制度”。

有關(guān)對于房地產(chǎn)稅最早的決議，是在十八屆三中全會上提出的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。至今，已經(jīng)過去11年，二十屆三中全會再一次提出對于房地產(chǎn)稅的推進(jìn)意見。這意味著，房地產(chǎn)稅已進(jìn)入正式規(guī)劃、系統(tǒng)安排、均衡統(tǒng)籌的階段。

房產(chǎn)稅征收是一個老話題。對于房產(chǎn)稅改革的討論，在過去相當(dāng)長的一段時間里，一直在財產(chǎn)稅概念的范疇內(nèi)，財產(chǎn)稅為轉(zhuǎn)移支付稅類型，是對擁有多套住房者予以課稅，稅款支出與繳納方?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)。討論較多的方案是，首套自住房免征，從第二套起征，征收稅率隨著套數(shù)增多也越來越高。

然而這種征收方式帶來的負(fù)面效應(yīng)也顯而易見，全國人大對多輪方案進(jìn)行了否決，核心是幾乎所有方案本質(zhì)上都是重復(fù)征稅，并且存在重大漏洞。

如果對所有住房征收房產(chǎn)稅，需要與基本土地出讓金統(tǒng)籌平衡，不能既收高額土地出讓金，又收房產(chǎn)稅，二者存在重復(fù)征收的關(guān)系；如果采用累進(jìn)制征收辦法，第一套、第二套免征房產(chǎn)稅，對第三套及以上住房征收房產(chǎn)稅，會造成對高收入群體繳納高額所得稅之后的有一次重復(fù)征稅。同時還會導(dǎo)致大量拋售房產(chǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致第三套住房持有數(shù)量急劇下降，那么征收房產(chǎn)稅無從談起，甚至還會以假離婚方式分戶持有房產(chǎn)等等種種避稅現(xiàn)象的出現(xiàn)，使稅收效果達(dá)不到目的。

相反的是，在世界范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)成熟穩(wěn)定且發(fā)達(dá)的地區(qū)，房產(chǎn)稅是地方財政的命脈之一，擁有者即交稅，有些國家的房產(chǎn)稅占財政收入的50%左右。

但是此房產(chǎn)稅非彼房產(chǎn)稅。在這些地區(qū)，房產(chǎn)稅是用來建造和改善與房產(chǎn)所有者直接相關(guān)的小學(xué)、初中和高中等基礎(chǔ)教育，治安、環(huán)保、交通等公共服務(wù)的基礎(chǔ)稅源。房產(chǎn)稅的征收和使用充分體現(xiàn)了“受益稅”的性質(zhì)；本著“誰受益、誰納稅”的原則，體現(xiàn)稅收與服務(wù)之間的對等與公平。比如，美國地方政府的主要稅種就是房產(chǎn)稅，起到了對于教育、治安、公共衛(wèi)生等與居住生活直接相關(guān)的支柱作用。各州有區(qū)別，但大體相同。房產(chǎn)稅稅率和使用完全通過公共選擇機(jī)制加以確定，充分體現(xiàn)了房產(chǎn)稅“取之于民”“用之于民”的基本原則，屬于受益稅，而非財產(chǎn)稅。

因此，建立科學(xué)合理的房產(chǎn)稅政策并將其回歸受益稅，對于未來房地產(chǎn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有著最為重要的意義。?

房地產(chǎn)困境與地方財政困境的根源

現(xiàn)在的地產(chǎn)行業(yè)困局是如何造成的？地方財政的困局是如何造成的？

第一個原因，1994年分稅制之后，雖然一定程度上加強(qiáng)了中央對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力，但由于財稅改革不到位，以及過度重視地方政府的GDP考核，促使地方政府逐步從“稅收財政”走上“土地財政”。土地拍賣，價高者得，土地出讓金越高，如此“滾雪球”式的反復(fù)疊加，使得土地價值透支，寅吃卯糧。同時，房價也越來越高，房地產(chǎn)金融化嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重脫離了住房的本質(zhì)。

用土地出讓金代替房產(chǎn)稅，又沒有將土地出讓金帶來的財政收入納入稅收管理體系，同時又寅吃卯糧，是導(dǎo)致中國地方財政成為阿喀琉斯之踵的根本原因。

第二個原因，現(xiàn)存的房產(chǎn)稅是福利分房向市場化轉(zhuǎn)型不徹底，形成的“半成品”。

在1998年住房市場化之前，公房的管理、子女教育等均為統(tǒng)一安排，1999年住房市場化之后，延續(xù)了公房管理的思維與理念，對于房產(chǎn)稅僅涉及營業(yè)性、經(jīng)營性房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，對于居住性質(zhì)的住宅未做制度性安排。住宅市場化之后，內(nèi)地以香港房地產(chǎn)模式為主，預(yù)售按揭、土地拍賣等導(dǎo)致土地金融化，對于住房財產(chǎn)稅的征收，缺乏系統(tǒng)的、長期的考量與安排，忽視了對于房屋保有環(huán)節(jié)的設(shè)計。

自2013年底起，中組部發(fā)文規(guī)定不能簡單把經(jīng)濟(jì)總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。隨著2014年《中華人民共和國預(yù)算法》修訂案出臺，財政預(yù)算“四本賬”正式明確，但政府性基金預(yù)算管理存在疏漏之處，收支項目不合理，土地財政與地方債務(wù)存在著巨大關(guān)聯(lián)。對于土地財政的路徑依賴持續(xù)，2020年對于土地出讓達(dá)到高點(diǎn)44%；若考慮土地相關(guān)稅收后，土地財政依賴度上升至50%左右，2020年達(dá)到高點(diǎn)55%，地方財政對土地的依賴程度持續(xù)加深。目前，連續(xù)兩年土地拍賣收入持續(xù)下滑。2022年土地財政缺口凸顯，測算的廣義缺口規(guī)模超2萬億元。

也就是說，扭轉(zhuǎn)“土地財政”現(xiàn)狀，已迫在眉睫，不僅需要國家對土地制度和征用辦法予以修訂和完善，更需要促進(jìn)地方政府從“土地財政”，回歸健康、可持續(xù)的“稅收財政”模式。

房產(chǎn)稅改革的討論，已持續(xù)十余年，需要有一個通盤考量的解決方案，解決懸而未決的房產(chǎn)稅問題。

先立后破，建立兼顧現(xiàn)在與未來、系統(tǒng)化且可持續(xù)發(fā)展的房地產(chǎn)稅政策

我們的建議是，設(shè)立科學(xué)、合理、透明的基本土地出讓金與房產(chǎn)稅政策，改變寅吃卯糧的土地財政透支做法；同時，建立房地產(chǎn)的貨幣政策與地方財政均衡發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)房價、資產(chǎn)保值與房產(chǎn)稅、土地財政、土地出讓金的最優(yōu)博弈與轉(zhuǎn)換。

首先，要建立起基于新政策下的兩套房產(chǎn)稅機(jī)制并存，老房與新建房劃斷，新房新辦法，老房老辦法，新房要交房產(chǎn)稅，所以不能收取高額土地出讓金，只交把生地變成熟地的基本土地出讓金；老房子不交房產(chǎn)稅，土地使用權(quán)到期后，按照新辦法繳納房產(chǎn)稅，在新房、舊房并存的情況下，妥善解決新舊銜接的問題。

新房是以基本土地出讓金和房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)，僅以三通一平的基礎(chǔ)費(fèi)用作為土地成本，為新房的房價回歸大眾能消費(fèi)得起的正常價格創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。同時，稅收從“開發(fā)環(huán)節(jié)”轉(zhuǎn)向“保有環(huán)節(jié)”。基本的土地出讓金也要納入房產(chǎn)稅管理架構(gòu)，不能再作為城投基金。房產(chǎn)稅的重點(diǎn)支出方向以教育、環(huán)保、治安等與大眾民生直接相關(guān)的領(lǐng)域?yàn)橹鳌Ｔ谫彿恐螅磕昀U納房產(chǎn)稅，以支定收，按照誰支出誰受益的原則，讓納稅人看得見、摸得著，形成“取之于民，用之于民”的良性循環(huán)。

對土地使用權(quán)未到期的老房，雖然不征收房產(chǎn)稅。但老房物業(yè)費(fèi)與房產(chǎn)稅有功能重疊部分，在土地使用權(quán)到期后，繳納房產(chǎn)稅時應(yīng)將與物業(yè)費(fèi)重疊功能部分扣除。物業(yè)費(fèi)屬于公共服務(wù)費(fèi)用，不應(yīng)該具有營利性，并嚴(yán)格監(jiān)管和網(wǎng)上公示。

其次，打破二元對立思維，對于房產(chǎn)稅的征收，應(yīng)采取無差別征收，只要交稅就是私有的，不交稅就是公有的。

再次，兩套政策之下必然帶來新房與舊房的巨大價格差異，所以對新房的買賣要進(jìn)行嚴(yán)格管理，鼓勵用老房子抵押購買新房子，實(shí)現(xiàn)以舊換新，既可以達(dá)到穩(wěn)定資產(chǎn)價格的目的，實(shí)現(xiàn)老房子保值，又解決了購買新房的資金問題。對于完全獨(dú)立購買新房，要設(shè)置相應(yīng)的限制條件，而且要求全款。這樣用幾十年甚至更短的時間，就可以實(shí)現(xiàn)完美的新舊模式轉(zhuǎn)換，完成房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)過渡。

同時，要運(yùn)用數(shù)字科技和金融科技，設(shè)立更加智能和科學(xué)稅收模型，對于復(fù)雜的個人居住信息予以甄別，征稅辦法核定到個人，通過區(qū)分子女人數(shù)、贍養(yǎng)老人的情況等，實(shí)行不同的辦法，對于階段性的豁免機(jī)制作出精準(zhǔn)的判斷，類似于我國基本養(yǎng)老社會保障制度的設(shè)計，使得房產(chǎn)稅管理公平、公正、透明。使得新舊兩套政策和交易體系有序的過渡交替，逐步實(shí)現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，最終實(shí)現(xiàn)完美轉(zhuǎn)換。

最后，在新舊房產(chǎn)制度過渡期間，房產(chǎn)稅的主要增量在新房，所以，要大力發(fā)展于以教育為核心、兼顧職住平衡的大面積的優(yōu)質(zhì)房產(chǎn)，滿足現(xiàn)在及未來大量多子女、多人口家庭的剛性需求。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量公立中小學(xué)校，并圍繞著學(xué)校建設(shè)大面積的別墅式用房，或舊城改造建設(shè)大面積平層住宅，將是新房產(chǎn)稅源的主要來源。

當(dāng)前，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)處于低谷期、轉(zhuǎn)型期，如果土地出讓的制度安排沒有根本性的調(diào)整與安排，按照以往模式，維持土地拍賣價高者得的現(xiàn)狀，而不考慮長期的、穩(wěn)定的稅收因素，決定了這個短期性的做法是無法延續(xù)的。晚轉(zhuǎn)不如早轉(zhuǎn)，長痛不如短痛。地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，需要在地方財政與房地產(chǎn)之間架起一道穩(wěn)固、安全的橋梁。房產(chǎn)稅回歸受益稅是可行之道。