經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 王雅潔 史上首輪央企存量土地資產(chǎn)規(guī)模化盤活,正在拉開大幕。
這是各大央企第一次如此鄭重地將此事列入日程,也是國務(wù)院國資委(下稱“國資委”)首次對(duì)整個(gè)央企土地資產(chǎn)展開普查并提出統(tǒng)一要求。
一名國資人士透露,相關(guān)央企正在陸續(xù)啟動(dòng)存量土地盤活試點(diǎn),根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行摸底,向國資委上報(bào)存量土地資產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,國資委有關(guān)司局為此聯(lián)合中國誠通控股集團(tuán)有限公司(下稱“中國誠通”)做了一個(gè)專項(xiàng)課題,旨在摸底央企存量土地資產(chǎn)規(guī)模,并根據(jù)已掌握的情況和分析結(jié)果,形成了國資委系統(tǒng)內(nèi)的首個(gè)土地資源大數(shù)據(jù)庫。截至目前,該數(shù)據(jù)庫沒有對(duì)外公開。
國資委還啟動(dòng)了相關(guān)央企的存量土地資產(chǎn)盤活試點(diǎn),一企一策,先行先試。
近些年,土地資源日益稀缺。存量土地的盤活利用是完善要素市場(chǎng)化配置、加快全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。央企作為國有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,是存量土地權(quán)屬大戶。如果能撬動(dòng)央企存量土地資產(chǎn)的盤活,將創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,還能新增有效投資,對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。
但經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從多家央企了解到,由于央企存量土地管理機(jī)構(gòu)分散、使用性質(zhì)多元、權(quán)屬紛爭(zhēng)較多等,利益糾葛也較多,盤活周期動(dòng)輒幾年起,不僅缺錢、缺專業(yè)隊(duì)伍,還缺政策支持。
上述國資人士認(rèn)為,處置盤活存量土地資產(chǎn),最容易被人忽視但最容易引發(fā)內(nèi)部爭(zhēng)議的問題之一,是其涉及多個(gè)利益主體和龐雜的歷史遺留問題。
除國資委外,這項(xiàng)工作需要更多部門和層級(jí)、更多資本和更有技巧地參與,方能成事。
多年來,各大央企怵于上述種種難題,并沒有足夠動(dòng)力推進(jìn)此事。
今年7月,作為國有資本運(yùn)營的高手,中國誠通經(jīng)由國務(wù)院國資委批準(zhǔn),聯(lián)合中國東方資產(chǎn)管理股份有限公司(下稱“東方資產(chǎn)”)共同發(fā)起設(shè)立國有企業(yè)土地資產(chǎn)盤活專項(xiàng)基金(下稱“專項(xiàng)基金”),總規(guī)模300億元。
多位央企資產(chǎn)管理公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,該基金有望明顯提升盤活效率,啃下存量土地資產(chǎn)處置這塊“硬骨頭”。
這是國資層面首次嘗試大規(guī)模用市場(chǎng)化、專業(yè)化的方式化解“受困”的土地資產(chǎn)。
誠通來了
作為國資委下屬的國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè),誠通在央企非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作上經(jīng)驗(yàn)豐富。
上述專項(xiàng)基金總規(guī)模為300億元,東方資產(chǎn)出資70%,中國誠通出資30%,存續(xù)期限為10+2年。該基金將通過項(xiàng)目直投和設(shè)立子基金的方式開展投資,操作路徑為“政府出政策+國企出資源+基金出資金”的合作范式。
該專項(xiàng)基金由國務(wù)院國資委批準(zhǔn),中國誠通聯(lián)合東方資產(chǎn)共同發(fā)起設(shè)立,中國誠通承擔(dān)專項(xiàng)改革任務(wù)的全資子公司誠通通盈基金管理有限公司擔(dān)任該基金的基金管理人,負(fù)責(zé)基金全生命周期的投資與運(yùn)營管理工作,中國東方特殊機(jī)會(huì)投資事業(yè)部參與基金未來的運(yùn)營管理工作。
一名接近該專項(xiàng)基金的人士表示,作為主要的出資方,東方資產(chǎn)會(huì)參與一些項(xiàng)目的投資決策。該基金的投資形式為股權(quán)投資,盤活標(biāo)的為土地及附屬建筑物,盤活業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)園、保租房、人才公寓、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)用地。
該基金的業(yè)務(wù)開展模式有三種:一是項(xiàng)目直投,即由基金直接投資土地資產(chǎn)盤活項(xiàng)目;二是子基金合作,土地盤活基金可與相關(guān)央企或地方主體共同發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)子基金,專項(xiàng)服務(wù)于該央企及地方;三是定制化方案,根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、資產(chǎn)狀況、盤活需求等不同,可進(jìn)行定制化土地資產(chǎn)盤活方案和運(yùn)營模式設(shè)計(jì)。
一家基建央企人士表示,盤活存量土地資產(chǎn)的項(xiàng)目周期短則兩三年,長則七八年,很難短期內(nèi)看到成效。由于國企管理體制的問題,市場(chǎng)化決策效率較低,相關(guān)國企在盤活過程中,得征求各個(gè)單位、企業(yè)的意見,要和不同的投資方協(xié)商,內(nèi)部利益博弈很多。
專項(xiàng)基金的出現(xiàn),有望改善上述局面。誠通在“下場(chǎng)”前,做過一番統(tǒng)籌規(guī)劃。
上述接近專項(xiàng)基金的人士表示,除了出錢,該專項(xiàng)基金還打算提供更多的專業(yè)幫助,幫企業(yè)規(guī)劃盤活方案,尋找最佳盤活路徑,包括跨央企的資產(chǎn)資源調(diào)劑,該專項(xiàng)基金都會(huì)納入考慮。
他說:“很難做成標(biāo)準(zhǔn)化,不同土地資產(chǎn)的盤活需要因地制宜,這是相對(duì)個(gè)性化、非常復(fù)雜的事情。”
該接近專項(xiàng)基金的人士表示,和“一刀切”把土地資產(chǎn)賣掉不同,專項(xiàng)基金在操作過程中,首先評(píng)估資源方對(duì)土地的訴求,再評(píng)估其他央企的最新需求,摸底后結(jié)合地方土地資產(chǎn)特點(diǎn)、區(qū)域位置、地方規(guī)劃、周邊設(shè)施來制定土地整理方案。
整理的主要內(nèi)容包括,專項(xiàng)基金團(tuán)隊(duì)首先要幫助央企對(duì)賬、證、實(shí)物進(jìn)行比對(duì),對(duì)財(cái)務(wù)、實(shí)物進(jìn)行前期梳理,搜集歷史素材,把賬外的土地資產(chǎn)盤盈(財(cái)務(wù)術(shù)語,是指在財(cái)產(chǎn)清查時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)存數(shù)大于賬簿結(jié)存量或有物無賬的現(xiàn)象)入賬。
除此以外,專項(xiàng)基金還要和多個(gè)利益方展開溝通,摸清不同利益方的訴求,讓涉及該項(xiàng)土地資產(chǎn)的不同利益方各取所需。
該接近專項(xiàng)基金的人士,對(duì)專項(xiàng)基金富于自信,認(rèn)為正常的土地整理、調(diào)整規(guī)劃、引入建設(shè)隊(duì)伍是通用能力,基金能給得起錢也不是最主要的,強(qiáng)大的策劃能力、協(xié)調(diào)社會(huì)資源能力,才是此輪央企規(guī)模化盤活存量土地資產(chǎn)最迫切所需,也是專項(xiàng)基金擁有的獨(dú)一無二的能力,在此之前,并沒有哪家央企能夠做到這些。
目前,該專項(xiàng)基金已與一些央企簽署合作協(xié)議。
不過該人士也表示,由于基金剛成立,很多路徑尚在探索階段,未來基金規(guī)模是否會(huì)再擴(kuò)大,或者能成功落地多少資產(chǎn)盤活項(xiàng)目,仍是未知。
路徑
在誠通出手之前,一些央企曾有過陸續(xù)的嘗試。
從廣義來說,存量土地是指已經(jīng)占有或使用的城鄉(xiāng)建設(shè)土地,狹義來說,存量土地是指閑置未利用,或者利用產(chǎn)出效率低、充分性低、但具備潛在開發(fā)利用能力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。
上述國資人士舉例,存量土地包括通過招標(biāo)、拍賣等方式獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地,通過劃撥獲取土地使用權(quán)的建設(shè)用地,獲取土地使用權(quán)但未利用的閑置土地,由于歷史原因?qū)е峦恋禺a(chǎn)權(quán)未明確的建設(shè)用地以及農(nóng)村集體的土地和建設(shè)用地等。
一家能源央企人士表示,自己所在企業(yè)之前探索的主要盤活路徑,是將閑置未利用的土地資產(chǎn)(一塊工業(yè)用地)進(jìn)行變性,再和地方政府溝通,參與到當(dāng)?shù)刈兏某鞘幸?guī)劃中,將這塊工業(yè)用地的一部分,先改造成部分商鋪,再進(jìn)行聯(lián)動(dòng)開發(fā)。
另一家制造業(yè)央企,則拿老舊小區(qū)棚改項(xiàng)目試水,對(duì)危房進(jìn)行改造,聯(lián)合集團(tuán)下屬的另一家房地產(chǎn)公司,對(duì)盤活項(xiàng)目進(jìn)行可研探討,除了滿足回遷戶的要求,再新建一些商業(yè)項(xiàng)目,通過這些商業(yè)項(xiàng)目收回部分投資成本。
不過,該項(xiàng)目籌劃了兩年多,由于資金吃緊,尚未取得快速進(jìn)展。該制造業(yè)央企人士估算,此盤活項(xiàng)目投資初期至少需要30億元資金。
上述國資人士表示,從路徑上看,盤活存量土地的有償方式,包括對(duì)具備土地使用權(quán)和所有權(quán)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)出、出租、出讓等,最終目的在于優(yōu)化資產(chǎn)配置,明晰土地產(chǎn)權(quán),量化土地資產(chǎn)價(jià)值,促使存量土地資產(chǎn)以不同的價(jià)格進(jìn)入相應(yīng)市場(chǎng)進(jìn)行交易,實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)與重組,達(dá)到生產(chǎn)要素與土地資源的優(yōu)化配置。
上述接近專項(xiàng)基金的人士認(rèn)為,政府回購也是一種不錯(cuò)的備選方案。他的想法已經(jīng)在一家央企的存量土地資產(chǎn)盤活項(xiàng)目中得以體現(xiàn),一家基建央企正在和地方政府交涉存量土地(劃撥地)的回購事宜,如果回購落地,地方政府初步擬定將其改造成中心公園。
不過,即便部分央企零星探索過上述盤活路徑,但囿于項(xiàng)目周期動(dòng)輒好幾年、資金壓力大等原因,央企存量土地資產(chǎn)的盤活一直未能形成規(guī)模。
上述接近專項(xiàng)基金的人士提醒,下一步,需要從市場(chǎng)可行、經(jīng)濟(jì)可行、操作可行三個(gè)維度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行判斷。地塊價(jià)值、所處城市經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)這些因素都要進(jìn)行仔細(xì)研判和經(jīng)濟(jì)測(cè)算,在此基礎(chǔ)上,再去和地方政府商議具體的合作模式,進(jìn)一步推動(dòng)土地進(jìn)行變性,一并參與到政府新規(guī)劃的調(diào)整當(dāng)中。
博弈
暇疵資產(chǎn)權(quán)證,是懸在大多數(shù)央企頭上的達(dá)摩克利斯之劍和獨(dú)屬于國央企的歷史遺留問題。
上述央企資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人,很早就看中了一塊面積較大的閑置土地,想將該土地盤活改造成物流倉儲(chǔ)用地。一年過去了,這塊地還是“僵”在原地,原因就在于土地的權(quán)屬有瑕疵。
該央企的瑕疵權(quán)證問題并非孤例。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到,很多央企的土地資產(chǎn)權(quán)屬情況都十分復(fù)雜,加上頂層針對(duì)土地及房屋的會(huì)計(jì)政策進(jìn)行過多輪調(diào)整,以前土地及房屋分別歸屬于不同部門管理,一些企業(yè)按照政策要求輔業(yè)改制上市,又對(duì)部分土地及房屋剝離,加上下屬子企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營過程中交叉使用,出現(xiàn)了大量的房地分離、賬證不符、賬實(shí)不符等現(xiàn)象。
上述央企資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人舉例,哪怕明確了這塊土地資產(chǎn)權(quán)屬A公司,但B公司與土地的屬地關(guān)系更為密切,想要和屬地溝通,該資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人還要過五關(guān)斬六將,和地方上的各個(gè)子企業(yè)再交涉,過程非常艱難。
按照相關(guān)監(jiān)管要求,不動(dòng)產(chǎn)需要在企業(yè)財(cái)務(wù)賬、產(chǎn)權(quán)證及實(shí)際歸屬和利用上均進(jìn)行統(tǒng)一,才無被利用的隱患。該負(fù)責(zé)人遺憾的是,當(dāng)年國央企進(jìn)行多輪改革時(shí),國央企之間經(jīng)常合并劃轉(zhuǎn),劃轉(zhuǎn)手續(xù)要求不嚴(yán)格,劃轉(zhuǎn)文件也沒對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行明確,導(dǎo)致現(xiàn)在權(quán)證變更錯(cuò)過了最佳的窗口期。
不僅內(nèi)部協(xié)調(diào)難,地方政府也在“出難題”。
盤活存量土地資產(chǎn)的其中一條路徑是資產(chǎn)置換,當(dāng)某些地方政府規(guī)劃變動(dòng),涉及資產(chǎn)征拆時(shí),相關(guān)央企可以通過政府征收的方式,和地方政府談置換。
資產(chǎn)置換一事,博弈的焦點(diǎn)在于“大家都沒錢”。
一家央企在和河北某地的地方政府談判時(shí),遇到了當(dāng)?shù)氐?ldquo;壓價(jià)”,地方政府將征收價(jià)格壓得比評(píng)估價(jià)還低,該央企為了促成此次盤活,正在進(jìn)行多輪談判,例如滿足地方政府的其他需求,用自己企業(yè)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)幫助當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)醫(yī)院等,以此作為議價(jià)的籌碼,爭(zhēng)取利益最大化。
在議價(jià)的過程中,該央企還要和地方住建部門周旋。在土地征收、職工安置環(huán)節(jié),該央企都出面幫助當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門一起協(xié)作,投入了高額的時(shí)間成本、人力、財(cái)力。
以當(dāng)?shù)匾粔K存量土地上的棚戶區(qū)改造為例,為了征求90%以上住戶同意,該央企人士所在團(tuán)隊(duì)只能一家一家去和住戶溝通。
監(jiān)管層已經(jīng)關(guān)注到上述問題,2023年,《自然資源部國務(wù)院國資委關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2022〕205號(hào)),曾專門針對(duì)國有企業(yè)公司制改制涉及的土地權(quán)利人名稱變更,提出過“向土地所在地的市、縣自然資源主管部門提出申請(qǐng),直接辦理土地使用權(quán)人名稱變更登記手續(xù)”的要求。
但對(duì)企業(yè)來說,走常規(guī)渠道變更權(quán)證,政府機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)權(quán)證變更要收轉(zhuǎn)讓費(fèi),加上多年過去,土地資產(chǎn)早已增值,如今的土增稅水漲船高,一些央企并不愿意繳納如此多的稅費(fèi),情愿觀望,也不主動(dòng)推動(dòng)土地資產(chǎn)盤活。
再以劃撥地為例,相關(guān)央企做盤活時(shí)還需要補(bǔ)交土地出讓金,金額也不低。
上述央企資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人說:“說白了,最起碼得讓我把賬算過來,盤活的土地資產(chǎn)能掙錢,不能虧。”
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)聯(lián)系多家央企后發(fā)現(xiàn),這是一個(gè)共性問題,問題的關(guān)鍵,又回到了“錢”上。
節(jié)點(diǎn)
即便很難,這件事也到了不得不推動(dòng)的時(shí)候。
上述國資人士認(rèn)為,近年來,經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻,人地矛盾和土地資產(chǎn)爭(zhēng)奪日益明顯,盤活存量土地迫在眉睫,對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重大意義,還能滿足企業(yè)對(duì)土地資產(chǎn)的強(qiáng)烈需求,也是中國經(jīng)濟(jì)的順暢運(yùn)行、國有資產(chǎn)保值增值的重要保障。
這一點(diǎn),和國家層面的政策要求亦是契合。早在三年前,國資委就有意規(guī)模化推動(dòng)此事,相關(guān)央企也陸續(xù)啟動(dòng)自己企業(yè)存量土地資產(chǎn)的摸底和梳理。
不過,國央企有著自己的特殊性,體量龐大,層級(jí)繁雜,盤活一事困難多重。
一家央企人士表示,前幾年企業(yè)的日子好過時(shí),盤活存量土地資產(chǎn)不是首選。近兩年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻,企業(yè)投入的項(xiàng)目資金成本很高,但經(jīng)濟(jì)收益逐年下降,這時(shí)如果能盤活一些資產(chǎn),就能解燃眉之急,提升資產(chǎn)價(jià)值。哪怕把閑置土地租出去,或者對(duì)老舊小區(qū)、棚戶區(qū)進(jìn)行改造,把存量資產(chǎn)更新成新資產(chǎn),也能為企業(yè)拓寬增收渠道,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。
陽光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人朱昌明認(rèn)為,近年來,部分國企經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)較高,存在大量低效、無效的土地資產(chǎn),一方面企業(yè)又背負(fù)巨額債務(wù)、面臨著較大的資金壓力。因此,通過盤活存量土地資產(chǎn),企業(yè)可以回收資金、緩解資金壓力。這是國企防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段。
基于此,國資委、誠通開始接連出手。
上述央企資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人,也關(guān)注到了專項(xiàng)基金并嘗試接洽。
不過,與專項(xiàng)基金的合作,是雙向選擇的過程。該資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人打算先篩選出相對(duì)優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn),在確保投資收益合理的前提下,才會(huì)和專項(xiàng)基金談合作。假如資產(chǎn)存在問題太多,盤活推動(dòng)周期太長,誠通基金的后續(xù)資金投入也受影響。
上述接近專項(xiàng)基金的人士認(rèn)為,該項(xiàng)基金會(huì)帶來一些規(guī)模效應(yīng),但目前企業(yè)整體需求不足,社會(huì)整體投資動(dòng)力也不足,想形成真正的效應(yīng)需要一個(gè)周期。
他在和其他央企交流中也了解到,有些企業(yè)到現(xiàn)在都沒想好,該把存量土地資產(chǎn)用于何處,暫未明確自己的需求。
一名能源央企人士認(rèn)為,專項(xiàng)基金的解決和加速是一方面,更重要的,還需要政府層面的政策指導(dǎo),比如稅費(fèi)問題、土地出讓金問題,都需要政策層面的支撐。
朱昌明認(rèn)為,盤活土地資產(chǎn)不是處理閑置資產(chǎn)的臨時(shí)性任務(wù),而是重新整合土地要素資源、實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化的系統(tǒng)工程和長期工程,所以國企盤活存量土地資產(chǎn)需要在改革發(fā)展的大局下去設(shè)計(jì)盤活路徑。國企要建立包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的存量資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、常態(tài)化管理機(jī)制和專業(yè)管理團(tuán)隊(duì),將資產(chǎn)盤活工作納入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和日常運(yùn)營管理。