經濟觀察報 記者 杜濤 今年上半年，北方某地級市財政部門負責人對開會的態(tài)度非常分裂：開會占用時間，但也能幫他短暫地躲避掉那些來“要錢”的各級單位，躲避掉需要拍板的事項。

這些來“要錢”的部門準備了充分的理由，他們會強調領導對這個項目的看重，這更讓這位財政部門負責人陷入兩難。盡管他已經盡力壓縮市級財政的本級預算，并將資金提供給區(qū)縣，但鑒于當?shù)刎斦o平衡的狀況，依然難以滿足所有部門的需求。

7月22日，財政部公布了2024年上半年財政收支情況，全國稅收收入為94080億元，同比下降5.6%；國有土地使用權出讓收入為15263億元，同比下降18.3%。

2023年12月召開的中央經濟工作會議提出“謀劃新一輪財稅改革。”2024年7月21日公布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出“深化財稅改革”“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”。

7月19日，在中共中央舉行的新聞發(fā)布會上，中央財辦分管日常工作的副主任、中央農辦主任韓文秀介紹了《決定》中經濟和民生領域改革內容。針對地方政府和基層財政困難，提出要完善中央和地方財政關系，增加地方自主財力，拓展地方稅源，提升市縣財力同事權相匹配程度，適當加強中央事權，提高中央財政支出比例，不得違規(guī)要求地方安排配套資金。

中國正處在新一輪財稅改革落地的前夜，地方財政局長希望通過新一輪財稅改革，改善當前地方財政的困境，尋求新的發(fā)展機遇。

上述北方某地級市財政部門負責人最近一直在仔細學習《決定》的內容，他認為《決定》內容非常有針對性，對解決當前地方財政困難也很有幫助。

他認為，在當前經濟下行壓力加大的情況下，如何在向地方傾斜財力的同時，保持中央調控的力度，非常考驗上層的智慧。

一

2024年6月的一天，上述北方某地級市財政部門負責人提前一個小時到達單位，發(fā)現(xiàn)自己辦公室外的兩個接待室里都是人。他知道這些人都是來“要錢”的，有些是熟悉的面孔，如縣區(qū)政府的負責人、平行部門單位，還有一些陌生的市場人士。這些市場人士主要是做政府項目的人——一些行政部門不愿出面，就讓市場人士各顯神通，去財政部門“要錢”。

這一天，直到晚上7點，上述北方某地級市財政部門負責人才送走了最后一波客人：一個區(qū)的區(qū)長、常務區(qū)長和副區(qū)長。他說，這些縣區(qū)的區(qū)長們組團來財政部門，也是來“要錢”的。一些與他同級的局長也會一直強調部門或項目支出的重要性以及領導的重視程度，希望財政部門能大力支持。

上述負責人每天都面臨很多追加的預算。平行部門會找領導為臨時事項要錢，領導自己也有臨時決定的事項。

該負責人表示，在財政緊平衡的狀態(tài)下，地方各部門仍站在自身利益的角度要求增加支出。即便財政部門已經告知了財政緊張，但花錢的部門并不買賬。

在這種情況下，該負責人需要認真衡量這些部門支出項目的必要性以及支出額度的合理性。

當?shù)刎斦舱诜e極尋找解決辦法，比如減少區(qū)縣上解財力。所謂上解，是指下級財政按照預算管理體制，將一部分本級預算收入解交到上級財政。該負責人的做法實際上是在保證中央和省里的部分后，減少市里的分成，以增加縣區(qū)的財力。

上述負責人說，財政部門是一個兜底部門。當前縣區(qū)財政遇到困難，必須出手救助，否則問題會越來越大，最終還是需要財政兜底。“早出手總比晚出手要好”。

該負責人所在的地級市2024年上半年的財政收入增速在省內排名倒數(shù)，財力有限，因此能救助的縣區(qū)也有限。上半年，該負責人還去南方考察了一些地區(qū)，并與同行進行了交流。他發(fā)現(xiàn)，雖然各級財政都有些緊張，但緊張的程度是不同的。“當?shù)氐亩愂照急瘸^85%，這表明當?shù)氐呢斦|量非常好，經濟質量也很高。”上述負責人表示。他非常羨慕這種情況，此前他們經濟好的時候，稅收占比也曾達到過80%以上，現(xiàn)在已經降到稅收和非稅各占50%左右。

二

6月，東部某縣區(qū)財政部門負責人要應對兩件事兒：“數(shù)”和“錢”。

數(shù)指的是賬面數(shù)目。按照預算安排，時間過半，任務過半，年初制定的各種收支任務都要過半。

該負責人所在地區(qū)年初定的任務是40億元，過半要達到20億元。但1—5月只完成了14億元，這意味著6月至少要完成6億元的收入。

該負責人說：“最后，雖然數(shù)字上完成了20億元的收入，6月也完成了6億元的收入，但實際上6月的稅收只有1.5億元。”1.5億元收入中，還有一些來自政府動員企業(yè)提前申報帶來的收入。例如，有些企業(yè)為政府或城投做項目，政府就會鼓勵企業(yè)先申報繳稅。

中國政府收入由四本賬組成，除去稅收入之外，地方政府還會通過一些罰沒收入、國有資源或者資產處置收入來增加財政收入，而這些收入一般歸類在非稅收入中。財政部數(shù)據(jù)顯示，上半年，全國稅收收入94080億元，同比下降5.6%；非稅收入21833億元，同比增長11.7%。“錢”則指具體的支出。很多項目都是按季度或半年支付一次，因此6月份的支出項目特別多。例如，債務的還本付息、PPP（政府與社會資本合作）項目的財政支出以及專項債券的付息。

該負責人說：“現(xiàn)在每個月的收入在1億—2億元，但每個月的支出大約為3億元，現(xiàn)有的財力在支付工資后，沒有余力上繳上級財政和還債付息。”

因此，該負責人認為，評估地方財力應該看可用財力，而不應該看綜合財力。可用財力指地方可統(tǒng)籌用于安排一般預算支出的本級收入和上級補助，也就是地方政府實際能支配和使用的財力；綜合財力則包括一般預算、基金預算、轉移支付等收入。

目前，該負責人疲于應對各項補貼政策。例如，此前小麥補貼，一畝地約為100元，主要由上級安排財政資金，但2024年小麥補貼變?yōu)榈亓ρa貼，上級不再提供資金，要求縣區(qū)政府自己承擔；對工業(yè)企業(yè)、民營企業(yè)的獎補資金，也變?yōu)樯霞壯a10%，縣區(qū)政府補90%，以前上級補貼比例更高。

“對這種上級補10%，縣區(qū)補90%的支出，我們已經顧不上了。”上述負責人表示。

該負責人在《決定》中發(fā)現(xiàn)，針對這些問題都有具體的改革措施。

例如，《決定》中提到“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金”。

三

6月中旬某天晚上11點19分，中部某區(qū)財政部門的負責人離開辦公室。他說，現(xiàn)在的財政工作充滿了挑戰(zhàn)，加班已成為常態(tài)。

因為領導的催促，該負責人不得不加班完成一個項目的審計工作。他告訴經濟觀察報，這個項目要與原投資方解約，涉及到投資、規(guī)劃的調整，這些工作都是由財政部門牽頭。

今年上半年，該負責人一直負責清理稅收優(yōu)惠。“清理優(yōu)惠的工作一直在進行，力度沒有加大，就是停招新的企業(yè)，現(xiàn)在各地都在觀望，我們也要看看兄弟縣區(qū)們如何執(zhí)行”。

2024年1月11日，全國審計工作會議提出，要著眼于推動加快全國統(tǒng)一大市場建設，密切關注財政、金融、國企國資、外貿外資等關鍵領域重大改革任務的落實和進展情況，深入揭示一些地方在招商引資中違規(guī)出臺“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，嚴肅查處違規(guī)返稅亂象。

5月國務院出臺了《公平競爭審查條例》，7月21日，《決定》提出“推動市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設施高標準聯(lián)通。加強公平競爭審查的剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。

該負責人認為，《決定》全文涉及公平競爭的篇幅很大，接下來地方如何招商引資仍是一個值得思考的問題。“現(xiàn)在是一個微妙的時刻，地方政府領導要‘上進’，還是會追求做大GDP和追求財政收入”。

上述負責人對當前一些財政支出感到困惑，他舉例說，某地為了迎接中央某項督查，花費了數(shù)百萬元，其中一些支出是為了應對督查的相關事項，比如在督查部門的下屬媒體上發(fā)表文章。

該負責人對經濟觀察報表示，當前財政狀態(tài)總體緊平衡，地方稅收和土地出讓收入負增長，支出需求不斷增加，地方債務到期高峰逼近，收支矛盾突出，債務率等風險指標被動上升。例如，民生支出占一般公共預算支出的比重不斷增長。特別是政策性的社保支出和農林水（農業(yè)、林業(yè)、水利）支出，社保提標使基層財政承受重負；地方政府債券還本付息支出正值高峰，特別是部分專項債券的還本付息因項目收益不及預期，目前還款壓力轉嫁給財政負擔。

該負責人建議，中央應增加國債發(fā)行規(guī)模，擴大總需求，確保必要支出力度；同時建議完善省級以下財政體制，減少基層財政負擔和支出責任，避免收入、決策權上移，支出、責任權下移。