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    廣西崇左旱改水之殤

    田國寶2024-10-19 10:28

    經(jīng)濟觀察報 記者 田國寶 10月11日,廣西壯族自治區(qū)崇左市召開“旱改水”項目問題整改整治工作調(diào)度會。會議強調(diào),全力推進水田旱化整治和撂荒地復(fù)耕工作,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”,有效提高耕地產(chǎn)出效益。

    自2024年2月廣西因旱改水項目實施過程中的形式主義被中央通報以來,崇左已經(jīng)多次召開旱改水項目整改整治工作調(diào)度會。

    當(dāng)?shù)囟辔还俜饺耸糠Q,整改整治工作推進得并不順利。

    旱改水又稱耕地提質(zhì)改造,即將種植甘蔗等作物的旱田改造為種植水稻的水田。中央通報稱,廣西部分地方過度追求耕地指標(biāo)交易價格較高的水田指標(biāo),不顧缺水實際引入社會資本實施旱改水項目,在大規(guī)模實施下,部分旱改水項目因后期監(jiān)管不到位、灌溉水源難以保障等,有的已經(jīng)復(fù)種旱地作物,有的棄耕、棄收、撂荒,甚至個別挖塘養(yǎng)殖,出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”情況。

    崇左市江州區(qū)實施的萬畝旱改水項目,于2021年引入社會資本參與投資改造,因指標(biāo)交易市場降溫等原因,項目三易其主,目前處于停工、停租狀態(tài),部分耕地因施工破壞無法耕種已經(jīng)撂荒兩年。

    在城市化高速發(fā)展時期,部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張,這催生了以“占補平衡”為紐帶的指標(biāo)交易,即通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田來置換建設(shè)用地指標(biāo),欠發(fā)達地區(qū)可以將富余的建設(shè)用地指標(biāo)出售給發(fā)達地區(qū),并形成跨區(qū)域的指標(biāo)交易市場。

    但是,隨著大基建和房地產(chǎn)投資力度下降,指標(biāo)交易市場也出現(xiàn)降溫。崇左市江州區(qū)一位官員說,現(xiàn)在是進退兩難,社會資本參與旱改水項目主要通過指標(biāo)交易獲利退出,指標(biāo)交易市場降溫,使得社會資本失去了繼續(xù)投入的動力。

    停工、停租

    從崇左市區(qū)沿著571縣道向東前行14公里是瀨湍鎮(zhèn)的渠樓屯,再往前走不遠是貢奉屯,沿途數(shù)公里多是撂荒的耕地,有的雜草叢生,已看不出耕地的樣貌;有的因施工裸露出大片的紅色土壤,無法繼續(xù)耕種。

    貢奉屯一位村民介紹,貢奉屯一直以種植甘蔗為主,2022年初,廣西藍碩農(nóng)業(yè)集團有限公司(下稱“藍碩農(nóng)業(yè)”)以租賃方式先后向村民流轉(zhuǎn)了2600多畝耕地,租賃期限為20年。

    根據(jù)租賃合同,藍碩農(nóng)業(yè)向村民租賃的耕地,前三年主要用于耕地提質(zhì)改造(旱改水)和農(nóng)業(yè)種植;每年租金1000元/畝,青苗補償費一次性2000元/畝;后十七年用于經(jīng)濟作物種植和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè),以每畝2噸優(yōu)質(zhì)甘蔗價格總和作為租金。

    藍碩農(nóng)業(yè)首先支付村民每畝地300元的訂金,土地交接后一次性付清前三年的地租和青苗補償費,共計5000元/畝;三年后按一年一付方式支付地租,從2024年開始,每年8月預(yù)付下一年的部分地租。

    根據(jù)2022年10月13日廣西崇左瑞土投資有限責(zé)任公司(下稱“瑞土投資”)與廣西藍碩投資集團有限公司(下稱“藍碩投資”)簽訂的耕地提質(zhì)改造(旱改水)項目協(xié)議,旱改水項目涉及10000畝耕地。

    瑞土投資的實際控制人為崇左市江州區(qū)財政局,代表政府將旱改水項目委托給社會資本;藍碩投資與藍碩農(nóng)業(yè)及廣西藍碩建設(shè)集團有限公司(下稱“藍碩建設(shè)”)為同一實際控制人控制下的關(guān)聯(lián)公司。

    根據(jù)江州區(qū)自然資源局、江州區(qū)財政局批復(fù)的立項文件,耕地提質(zhì)改造(旱改水)項目共涉及耕地8030畝。

    據(jù)貢奉屯和渠樓屯的多個村民介紹,旱改水項目于2022年3月開始動工,由藍碩建設(shè)負責(zé)施工;到2023年初出現(xiàn)停工,之后項目部、機械設(shè)備等陸續(xù)撤走。

    上述官方人士告訴經(jīng)濟觀察報,項目停工是因為社會資本的資金出了問題,沒有資金繼續(xù)投入,官方重新引入新的投資人,即廣西民旺農(nóng)牧開發(fā)有限公司(下稱“民旺農(nóng)牧”)。但由于項目歷史問題沒有解決,民旺農(nóng)牧一直沒有進場。

    按照租地合同約定,藍碩農(nóng)業(yè)本應(yīng)于2024年8月支付村民2025年的部分地租,即500元/畝,但一直沒有支付。而且,因為旱改水項目施工原因,部分耕地已經(jīng)無法繼續(xù)耕種。一位貢奉屯的村民說,部分耕地還可以耕種,村民們準(zhǔn)備繼續(xù)種植甘蔗,但由于耕地之間的地壟已經(jīng)破壞,村民們無法識別自家耕地的邊界。

    三易其主

    民旺農(nóng)牧被引入前,崇左市江州區(qū)旱改水項目已經(jīng)易手一次。最早介入的社會資本為廣西明瑞土地整治開發(fā)有限公司(下稱“明瑞公司”)。

    2021年1月,瑞土投資與明瑞公司簽訂協(xié)議,雙方約定在江州區(qū)實施合作面積為3000畝左右的旱改水項目。

    2021年4月,明瑞公司分兩次向瑞土投資繳納3000萬元履約保證金;同年7月,江州區(qū)政府同意明瑞公司投資1066.27畝耕地的批復(fù);同年11月,江州區(qū)自然資源局和江州區(qū)財政局批復(fù)了立項。

    2022年4月,江州區(qū)政府同意明瑞公司投資370畝地塊;6月,江州區(qū)政府同意了明瑞公司投資6666.32畝地塊;7月,上述地塊均取得立項。

    2022年10月,瑞土投資開始向上級公司及江州區(qū)政府申請解除與明瑞公司的協(xié)議。2022年11月4日,江州區(qū)政府做出同意解除協(xié)議的批復(fù)。

    批復(fù)文件顯示,明瑞公司由于資金問題,致使項目無法繼續(xù)開展,向瑞土投資提出停止實施旱改水項目,為了妥善解決明瑞公司在江州區(qū)實施的旱改水項目問題,經(jīng)雙方友好協(xié)商,擬與明瑞公司解除協(xié)議,重新引進新公司接手項目。

    2022年10月,瑞土投資與藍碩建設(shè)、藍碩投資和藍碩農(nóng)業(yè)簽訂旱改水項目協(xié)議。同月,藍碩投資又引入兩家社會資本,作為新的投資方,三方共同組建了民旺農(nóng)牧。民旺農(nóng)牧成立后,與瑞土投資簽訂了旱改水項目意向協(xié)議書。

    2023年2月9日,民旺農(nóng)牧中標(biāo)江州區(qū)旱改水項目。根據(jù)合同,民旺農(nóng)牧須于2023年底完成新增9000畝水田指標(biāo)的確認工作。

    所謂確認工作,指的是旱改水項目完成后,需要經(jīng)過廣西壯族自治區(qū)自然資源廳驗收,并進入自然資源部名錄,俗稱指標(biāo)“入庫”。入庫的指標(biāo)可以跨區(qū)域交易,產(chǎn)生的收益由當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本按約定分配。

    從明瑞公司到藍碩公司,再到民旺農(nóng)牧,短短兩年時間,江州區(qū)旱改水項目三易其手。上述官方人士表示,項目易手的根本原因是指標(biāo)交易市場降溫。

    指標(biāo)交易降溫

    2008年之后,隨著基建和房地產(chǎn)投資持續(xù)增長,東南沿海等地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)日漸緊張,而中西部等地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)相對富余。即便是同一省份內(nèi),城市間的建設(shè)用地指標(biāo)供需也不平衡。

    在這種背景下,地方政府一般通過兩種方式解決建設(shè)用地指標(biāo)。第一,通過占補平衡的方式騰挪建設(shè)用地指標(biāo),即將非耕地改造成耕地、低質(zhì)耕地改造成優(yōu)質(zhì)耕地,驗收通過入庫后,可以產(chǎn)生相當(dāng)規(guī)模的建設(shè)用地指標(biāo)。

    第二,如果本區(qū)域指標(biāo)無法通過占補平衡解決,還可以向其他地區(qū)購買指標(biāo)。一般又分為省內(nèi)交易和跨省交易兩個市場。近年,跨省交易陸續(xù)被禁止或嚴(yán)格限制。

    上述官方人士告訴經(jīng)濟觀察報,目前廣西不允許指標(biāo)跨省交易。2023年江州區(qū)尚有1000多畝的指標(biāo)交易,2024年為零交易。指標(biāo)交易市場降溫,社會資本不愿意繼續(xù)投入。

    從入庫項目看,江州區(qū)旱改水通過驗收項目的建設(shè)總規(guī)模,在2022年達到38830畝,2023年降為1805.3畝,2024年更是降至0畝。

    民旺農(nóng)牧一位人士告訴經(jīng)濟觀察報,2022年明瑞公司退出時,指標(biāo)交易市場已經(jīng)開始降溫,作為新引入的社會資本,民旺農(nóng)牧并不了解指標(biāo)交易市場行情,進入一段時間后才發(fā)現(xiàn)這一情況。而且,前兩輪公司退出時,項目遺留了不少負債及拖欠的工程款、地租,如果全面接手,不僅項目建設(shè)需要繼續(xù)投入大量資金,還得彌補前述公司留下的債務(wù)。

    所以,多重因素作用下,民旺農(nóng)牧雖然中標(biāo)了項目,但至今沒有進場。上述民旺農(nóng)牧人士透露,明瑞公司以抵債方式將項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓,雖然沒有新增投資,新投資人已經(jīng)虧損了9600萬元。

    2024年3月,江州區(qū)自然資源局和江州區(qū)財政局取消了9個旱改水項目立項批復(fù),理由是:項目土地流轉(zhuǎn)困難,已經(jīng)不具備繼續(xù)實施的條件。

    現(xiàn)實的情況是,明瑞公司和藍碩公司先后退出,民旺農(nóng)牧因項目歷史遺留問題不愿意接手項目,旱改水項目大部分耕地處于實質(zhì)性撂荒狀態(tài),部分已經(jīng)不具備復(fù)耕的條件。

    上述官方人士說,社會資本如果放棄繼續(xù)投入,意味著前期投入無法收回,可能還會面臨著違約賠償;如果社會資本繼續(xù)投入資金完成項目改造,指標(biāo)無法交易,損失更大。

    利益驅(qū)動下的亂象

    參與崇左旱改水項目的社會資本人士介紹,按照要求,雖然社會資本與村民簽訂20年租賃協(xié)議,但是多數(shù)旱改水項目完成指標(biāo)交易后便會選擇退出,而且出于利潤考慮,社會資本也不愿長期經(jīng)營水田,主要還是賺取指標(biāo)交易利潤。

    首先,完成旱改水后的耕地只能種植水稻,而當(dāng)?shù)囟鄶?shù)耕地因為土質(zhì)原因,水下滲較快,耕地?zé)o法存水,不適合種植水稻。這一情況得到渠樓、貢奉等多個村民的證實,當(dāng)?shù)馗m宜種植甘蔗。

    其次,種植甘蔗收益比種植水稻高。崇左被譽為“中國糖都”,據(jù)江州區(qū)委宣傳部介紹,全國每10斤糖有6斤產(chǎn)至崇左。甘蔗是糖的原料,種植甘蔗一直是當(dāng)?shù)卮迕穹€(wěn)定的收入來源。

    再次,對投資人來說,在完成改造的耕地種植水稻,需要雇人和相關(guān)機械設(shè)備等投入,但由于甘蔗產(chǎn)量和價格均高于水稻,產(chǎn)出水稻的價值,無法覆蓋地租。社會資本經(jīng)營水田時間越長虧損越大。

    所以,社會資本租賃村民耕地的實際租期一般不會超過五年,即改造期一到兩年,完成改造后繼續(xù)種植三年,之后多數(shù)土地均歸還給村民,具體種植甘蔗還是水稻由村民自行決定。多數(shù)村民會選擇繼續(xù)種植甘蔗。

    對社會資本來說,參與旱改水項目投資的成本主要有兩方面。

    第一,地租、青苗補償費及完工后耕種三年產(chǎn)生的費用,地租和青苗補償費前三年為5000元/畝—6000元/畝,加上后期耕種費用,預(yù)計在1萬元/畝左右。

    第二,旱改水項目成本支出,包括平整土地、修建水利、機房、道路等農(nóng)業(yè)設(shè)施。根據(jù)簽訂的協(xié)議要求,工程施工投入不少于6000元/畝。

    綜合算下來,加上其他必要支出,旱改水成本在2萬元/畝左右。

    社會資本投資收益以改造完的水田質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn),8等水田獎補3.8萬元/畝,7等水田獎補4.1萬元/畝。獎補收益與成本支出之差便是社會資本的利潤來源,改造面積越大,利潤越大。

    根據(jù)協(xié)議約定,瑞土投資支付給社會資本的第一筆資金在水田指標(biāo)交易收益后的45個工作日內(nèi)。社會資本自負盈虧,所以指標(biāo)交易是社會資本退出的唯一通道。

    根據(jù)廣西壯族自治區(qū)補充耕地交易指導(dǎo)價,崇左水田指標(biāo)價格為15萬元/畝。也就是說,在旱改水項目中,江州區(qū)政府可以獲得每畝數(shù)萬元收益。

    中央通報顯示,截至2023年6月,廣西有101個旱改水項目被自然資源部標(biāo)記退回,核減水田指標(biāo)面積約4.71萬畝。

    上述民旺農(nóng)牧人士說,無論從耕地適宜種植的農(nóng)作物角度看,還是與“中國糖都”相匹配的產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè),或是種植甘蔗收益遠高于種植水稻的現(xiàn)實角度看,崇左并非實施旱改水項目的最佳選擇,但由于指標(biāo)交易利益驅(qū)動,最終釀成當(dāng)前項目停工、停租和耕地撂荒的現(xiàn)狀。

    不動產(chǎn)開發(fā)報道部主任兼高級記者
    主要關(guān)注房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、雙創(chuàng)及物業(yè)等領(lǐng)域。擅長深度報道和調(diào)查報道。

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