席斯

繼地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果出爐后，審計(jì)署將于近日將更為詳細(xì)的地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告遞交國(guó)務(wù)院，隨后國(guó)務(wù)院各部門(mén)將根據(jù)審計(jì)摸底情況著手制定下一步的清理、規(guī)范、兜底和地方發(fā)債放行等后續(xù)工作。

本報(bào)從權(quán)威渠道獲悉，目前廣東、浙江省正在做地方自行發(fā)債的試點(diǎn)工作。據(jù)財(cái)政部官員表示，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)確保今年自行發(fā)債試點(diǎn)工作取得成功。為此財(cái)政部正在抓緊制定自行發(fā)債試點(diǎn)管理辦法，同時(shí)協(xié)助試點(diǎn)地區(qū)制定債券發(fā)行兌付操作辦法。

而上海等一些財(cái)政收入較好的地區(qū)也正在研究其地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，并希望盡快爭(zhēng)取到發(fā)債試點(diǎn)機(jī)會(huì)。

廣東先行發(fā)債

廣東省各級(jí)財(cái)政負(fù)債3000多億元，廣東地方政府的債務(wù)率和負(fù)債率，均處警戒線(xiàn)之下。

廣東省財(cái)政廳預(yù)算處正在做自行發(fā)債的方案，而按照計(jì)劃他們很快要向廣東省政府報(bào)送方案，走完一系列法律程序，爭(zhēng)取年內(nèi)發(fā)行成功。

廣東省自行發(fā)債的額度與中央代發(fā)2000億地方債中廣東省分配額度相同，為110億，只是發(fā)債主體變成廣東省政府。“目前利息還不好確定，中央代發(fā)的債有中央擔(dān)保，類(lèi)似國(guó)債，利息偏低；而地方自行發(fā)債，如果太低投資者可能不買(mǎi)賬。”一位知情人士稱(chēng)。

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廣東省財(cái)政系統(tǒng)人士說(shuō)，這次發(fā)行的額度并不是很多，但從體制角度看，還是很有意義的，畢竟這將是真正意義上的地方債，是一個(gè)標(biāo)志性事件。

對(duì)于地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，財(cái)政部做出如下定義：按照國(guó)務(wù)院核定的發(fā)債規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)，由地方搭建政府債券融資平臺(tái)，直接發(fā)行債券，直接向投資者支付債券利息，到期償還本金。

據(jù)悉，廣東省本次自行發(fā)債的額度、期限結(jié)構(gòu)都與中央代發(fā)2000億地方債中廣東的額度和期限結(jié)構(gòu)相同。而政府債券融資平臺(tái)也并非新成立，是原有的政府融資平臺(tái)公司。

財(cái)政部認(rèn)為，開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)工作，對(duì)建立健全高效安全的地方政府債券市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制具有重要意義。

廣東省財(cái)政系統(tǒng)一位官員認(rèn)為，在摸清地方政府債務(wù)的情況下，一方面，各地都要開(kāi)展清理整頓工作；另一方面，財(cái)政部鼓勵(lì)支持一些地方自行發(fā)債。這說(shuō)明，這種“堵后門(mén)開(kāi)前門(mén)”的地方債處理辦法將是今后的一個(gè)方向。有了準(zhǔn)確的摸底情況，預(yù)計(jì)下一步債務(wù)管理辦法以及債券市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的建立將會(huì)提速。

財(cái)政部對(duì)自行發(fā)債試點(diǎn)給予極力支持，并表示與代理發(fā)債方式相比，自行發(fā)債試點(diǎn)意味著債券市場(chǎng)及投資者將對(duì)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r（尤其是政府償債能力）更為關(guān)注。

廣東省財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)記者表示，廣東能夠試點(diǎn)是因?yàn)閺V東這些年對(duì)政府債務(wù)管理做得比較規(guī)范，如在這一輪刺激措施下，廣東省對(duì)融資平臺(tái)公司貸款項(xiàng)目分類(lèi)清晰，公共項(xiàng)目貸款都有對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入作為還款來(lái)源。比如水利項(xiàng)目貸款，是打包5年的堤防費(fèi)收入，作為還款來(lái)源申請(qǐng)銀行貸款的。“財(cái)政部也是認(rèn)可廣東在債務(wù)管理方面的較為規(guī)范管理”。

中央代發(fā)地方債的用途主要用于中央民生項(xiàng)目的配套，但地方自主發(fā)債必須對(duì)應(yīng)具體項(xiàng)目，財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，地方發(fā)債必須對(duì)應(yīng)具體項(xiàng)目，不能用于經(jīng)常性支出，也不能用于資本性支出。規(guī)劃、審批、承銷(xiāo)、用錢(qián)的、監(jiān)督的不能互相脫節(jié)。這需要廣東的準(zhǔn)備，也需要財(cái)政部以及其他部委國(guó)務(wù)院層面的支持。

廣東省財(cái)政系統(tǒng)人士表示，地方發(fā)債的用途都是對(duì)應(yīng)了規(guī)劃部門(mén)的具體項(xiàng)目，這個(gè)計(jì)劃在發(fā)債之前就得訂好，債權(quán)人才會(huì)決定是否購(gòu)買(mǎi)你的債券。“發(fā)債資金肯定不會(huì)當(dāng)做一般財(cái)力來(lái)用，而是獨(dú)立運(yùn)作，專(zhuān)款專(zhuān)用”。

政府發(fā)債，從還款來(lái)源分析一下，可以分拿財(cái)政收入做償債來(lái)源和拿項(xiàng)目收益作為還款來(lái)源，而廣東省計(jì)劃發(fā)行的債務(wù)將以財(cái)政收入作為償還來(lái)源。

世界銀行認(rèn)為，財(cái)務(wù)透明是地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)和發(fā)債券的先決條件，而廣東省在財(cái)務(wù)披露方面被認(rèn)為走在前面。

上海躍躍欲試

審計(jì)署報(bào)告已經(jīng)給出，上海市正做進(jìn)一步研究，到底多少算是債務(wù)警戒線(xiàn)，如果上海爭(zhēng)取地方債試點(diǎn)，以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷現(xiàn)有債務(wù)余額是安全的。

據(jù)悉，剛剛結(jié)束的審計(jì)結(jié)果顯示，上海市地方政府債務(wù)兩個(gè)指標(biāo)都沒(méi)有超過(guò)警戒線(xiàn)。如債務(wù)余額占財(cái)力比重沒(méi)超過(guò)100%，本年度還款本息占財(cái)力的比重沒(méi)超過(guò)20%。

目前中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，上海市通過(guò)借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，暫且認(rèn)為100%和20%是警戒線(xiàn)。目前上海融資平臺(tái)公司大多已無(wú)法從銀行貸款，但基建、市政建設(shè)的資金需求仍然很大，“市政府也在考慮申請(qǐng)自行發(fā)債，但首先可能要對(duì)現(xiàn)有債務(wù)有個(gè)認(rèn)定，上海是否有條件自行發(fā)債。”上海市一位政府部門(mén)官員說(shuō)。

從償債能力角度看，可能經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市發(fā)債會(huì)更容易，資信評(píng)級(jí)也高，投資者購(gòu)買(mǎi)意愿也比較強(qiáng)。不過(guò)分析人士表示，一些西部省區(qū)或許因?yàn)橐恍╉?xiàng)目有潛力、前景好、回報(bào)高，債券銷(xiāo)售也不成問(wèn)題。主要看各地如何包裝。

劉尚希表示，“地方發(fā)債最需要注意的是透明，債務(wù)用途、使用、還款來(lái)源、程序以及該政府財(cái)務(wù)是否透明。透明公開(kāi)也是最有效的監(jiān)管手段。你是以財(cái)政收入作為還款擔(dān)保還是以項(xiàng)目收益為擔(dān)保？如果以財(cái)政收入為擔(dān)保，那么就要向債權(quán)人公開(kāi)財(cái)政收入情況。如果以項(xiàng)目收益做擔(dān)保，就得公開(kāi)項(xiàng)目收益情況。”

財(cái)政部曾計(jì)劃在2010年由條件成熟的地方政府嘗試自行發(fā)債，但由于2009年財(cái)政部對(duì)當(dāng)年地方政府債務(wù)的使用和還款安排進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分地方?jīng)]有按要求使用地方債資金，還款準(zhǔn)備金的安排也不足，因此地方自行發(fā)債試點(diǎn)被推遲。

據(jù)悉，財(cái)政部去年曾委托數(shù)家中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府資信進(jìn)行評(píng)級(jí)，并已做出一個(gè)比較完整的評(píng)級(jí)報(bào)告。但地方財(cái)政部門(mén)人士表示，他們并沒(méi)有看到過(guò)自己的評(píng)級(jí)結(jié)果。

財(cái)政部預(yù)算司和國(guó)庫(kù)司在地方自行發(fā)債上正在緊張工作，財(cái)政部官員表示，隨著自行發(fā)債試點(diǎn)工作的起步，地方政府債券管理將呈現(xiàn)出不同于國(guó)債管理的形式和特點(diǎn)。今年財(cái)政部將在總結(jié)多年國(guó)債管理和兩年代理發(fā)行地方債實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)各地財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)工作人員進(jìn)行債券市場(chǎng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)工作，重點(diǎn)加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)的技術(shù)支持力度。期間，財(cái)政部充分借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府債券管理中行之有效的做法。

據(jù)悉，世界銀行為地方政府發(fā)債提供了很多技術(shù)支持，近期正頻繁接觸財(cái)政部官員，商討完善地方政府債券管理的一些技術(shù)問(wèn)題。

財(cái)政部部長(zhǎng)助理王保安也在一次內(nèi)部會(huì)議上表達(dá)了財(cái)政部對(duì)地方債未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)，“根據(jù)地方意愿選擇若干省份開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)工作，循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，逐步建立公開(kāi)透明、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資計(jì)劃。”

世行積極參與了地方政府發(fā)債試點(diǎn)工作，他們認(rèn)為，允許地方政府進(jìn)行債務(wù)融資有諸多好處。美國(guó)200多年的地方政府基建融資的歷史表明,　地方政府和特別目的機(jī)構(gòu)債務(wù)融資在完善的政策法規(guī)下是可行的。基建投資使后代受益,　因此他們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分跨代基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本。