席斯 胡蓉萍
國庫現(xiàn)金要不要理財?財政收入存款能不能流通增值?財政部和央行在這個問題上意見相左。
據(jù)悉,2010年中央國庫財政收入進(jìn)行現(xiàn)金管理——存入商業(yè)銀行獲取利息,一年的收益達(dá)到74億。今年上半年由于商業(yè)銀行對資金需求的擴(kuò)大,國庫資金的利息節(jié)節(jié)攀升,收益有望進(jìn)一步提高。
然而,國庫財政收入存款變成流通貨幣,對央行控制流動性的貨幣政策構(gòu)成了實質(zhì)上的“對沖”——尤其是今年7月CPI已達(dá)到三年多來最高點6.5%,國庫現(xiàn)金管理要不要繼續(xù)推行,范圍應(yīng)不應(yīng)該擴(kuò)大,爭議陡然而起。
一位央行人士對本報表示,國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊是不言而喻的,這一做法最直接的危害是加劇了通貨膨脹。但財政部認(rèn)為,國庫現(xiàn)金管理是國際上的通行做法,中國目前存在3萬多億的國庫存款余額,從提高國庫現(xiàn)金使用效益的目標(biāo)出發(fā),國庫現(xiàn)金管理非常必要;并且,目前進(jìn)行的中央國庫現(xiàn)金管理規(guī)模非常小,不會對貨幣政策形成沖擊。
國庫存款“錢生錢”
今年7月底,2011年第一期國庫現(xiàn)金管理——300億的6個月期商業(yè)銀行定期存款到期,幾家商業(yè)銀行將本金和8.8億元利息一并轉(zhuǎn)入央行中央國庫賬戶。
國庫存款余額是一個動態(tài)概念,即財政收入入庫始終快于財政支出執(zhí)行,使得在央行國庫賬戶中始終存放一定的存款。按有關(guān)規(guī)定,財政收入存于國庫,具體設(shè)在中國人民銀行(以下簡稱人行)賬戶上。
國庫現(xiàn)金管理,則是在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下,對國庫現(xiàn)金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理,實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的一系列財政資金管理活動。
截至目前,中央國庫已經(jīng)實施了6期總額2100億商業(yè)銀行定期存款,大部分為3個月和6個月定期存款,利率均高達(dá)6%左右。有知情人士稱,按照目前的頻率和規(guī)模,今年國庫現(xiàn)金管理收益很有可能超過100億,這相當(dāng)于寧夏回族自治區(qū)全年地方本級財政收入。
這只是中央國庫資金的現(xiàn)金管理,還有2萬億地方國庫存款余額正躍躍欲試。目前中央國庫存款余額1.5萬億左右,全國國庫存款余額達(dá)到3萬多億。
隨著央行不斷提高存款準(zhǔn)備金率,商業(yè)銀行可用于信貸的資金量已經(jīng)捉襟見肘,動輒億計的國庫資金成為各商業(yè)銀行爭奪的目標(biāo)。據(jù)了解,國庫存款的招標(biāo)利率從去年上半年2.9%,一路漲到年底5%,而2011年上半年則持續(xù)保持6%左右。而目前央行只為國庫存款支付0.36%的利息,而且不隨利率波動而變化。
江蘇一位地方銀行人士表示,對國庫現(xiàn)金管理存款,剛開始是很多中小銀行格外熱情,但今年開始很多大的商業(yè)銀行出于補(bǔ)充資本金的需求,對認(rèn)購國庫存款也非常踴躍。這從上半年中標(biāo)利率始終維持在6%左右可見一斑。
不斷提高的增值收益讓財政部門很是欣慰,但央行那邊卻一籌莫展。目前中央國庫現(xiàn)金管理形式為商業(yè)銀行定期存款,這意味著國庫資金分別進(jìn)入多家商業(yè)銀行,增加了銀行體系流動性,而新增流動性則需要央行通過發(fā)行票據(jù)等多種市場操作來回收。
據(jù)了解,2010年全年,國庫現(xiàn)金管理累計4000億,利息收益74億,而在2009年累計金額3096億元,累計收益17億元。
央行內(nèi)部人士認(rèn)為,增加幾千億的商業(yè)銀行定期存款,無異于多發(fā)了貨幣,不僅央行采取的提高存款準(zhǔn)備金率的政策受到?jīng)_擊,還對沖了加息和 公 開 市 場 操 作 的 效 果 。上述人士認(rèn)為,在目前通貨膨脹率居高不下,對房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控、對融資平臺等企業(yè)貸款進(jìn)行限制的情況下,不再適宜進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理,至少也應(yīng)減少其規(guī)模和頻次。
財政部的考慮
2006年出臺的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》,規(guī)定財政部會同中國人民銀行開展國庫現(xiàn)金管理工作。也是從這一年開始,中央國庫實施現(xiàn)金管理。
財政部和央行的分工是,前者主要負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金預(yù)測并根據(jù)預(yù)測結(jié)果制定操作規(guī)劃,后者則負(fù)責(zé)監(jiān)測貨幣市場情況。具體來說,財政部與央行經(jīng)協(xié)商后簽發(fā)操作指令,央行在前臺進(jìn)行具體操作,只要其中一家不簽字,現(xiàn)金管理便無法實施。
國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模和頻次由財政部拿出方案。這一方案是建立在財政部每日滾動預(yù)測國庫現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)之上,并且提前準(zhǔn)確預(yù)測收支流量,達(dá)到既沒有不適當(dāng)?shù)膰鴰扉e置現(xiàn)金,又沒有國庫現(xiàn)金缺口。而國庫現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等,但近兩年基本全部為商業(yè)銀行定期存款方式。
在擴(kuò)張政策的背景下,從2009年開始,國庫現(xiàn)金管理規(guī)模大幅增長。雖然從去年開始,央行對國庫現(xiàn)金管理規(guī)模和頻次多次提出反對意見,也否決過財政部的動議。但從結(jié)果看,仍保持了累計4000億規(guī)模。曾有知情人士稱,目前每個月300億的規(guī)模就是央行反對的結(jié)果,否則以目前中央國庫存款的規(guī)模,應(yīng)該不僅僅只有這么少,“央行認(rèn)為出于難以言表的原因,被迫做出妥協(xié)”。
事實上,國際上大部分國家都實施國庫存款的理財,但對庫底余額的要求不盡相同。發(fā)達(dá)國家和新興國家大多設(shè)定了一個最優(yōu)庫底余額,例如,美國的最優(yōu)庫底余額為50億-70億美元,英國為5億英鎊,瑞典則設(shè)定其為零余額,而中國的中央和地方國庫的庫底余額超過了3萬億元人民幣。
清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授李子奈測算中國的最優(yōu)庫底資金規(guī)模為50億元人民幣。交通銀行研究員陳建奇測算得出最優(yōu)庫底現(xiàn)金余額為480億元人民幣。
在財政部看來,目前中國還遠(yuǎn)沒到預(yù)測最優(yōu)庫底的時候,因為國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模相較庫款余額所占比重很小。2010年,財政部和央行累計實施了4000億的國庫現(xiàn)金管理,也只占中央國庫庫款余額的23.5%。
財政部認(rèn)為,大量的國庫現(xiàn)金余額存放在人民銀行的國庫單一賬戶中,不僅加劇了市場流動性的缺乏,而且嚴(yán)重影響了地方政府調(diào)動財政資金的能力,不利于地方政府支持中小企業(yè)發(fā)展。在上述兩種情況下,都存在著一個共同的缺陷,就是國庫現(xiàn)金大量閑置,使用效率非常低下。“財政部理財也不是為了自己,只是要體現(xiàn)財政國庫現(xiàn)金的時間價值和使用價值。這部分增支收入全部打入中央國庫,并不在某個部門名下。”接近財政部人士說,而且由于中央國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模并不算大,每期只有300億元,因此既可以緩解中小銀行的資金需求,對貨幣政策的影響也不大。
該人士稱,尤其近兩年,隨著國庫單一賬戶的推進(jìn)和預(yù)算外收入的管理,有越來越多的預(yù)算外資金流入到國庫中,可以大大減少商業(yè)銀行的流動性,其對貨幣政策的對沖作用在財政系統(tǒng)內(nèi)本身就能消除。
但在央行人士看來,現(xiàn)金管理不是一個解決庫存量過大的根本性辦法,從根本上解決高庫存,還是要從預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中入手。
地方國庫在觀望
無論如何,地方政府都把國庫現(xiàn)金管理收益的不斷提高看在眼里。
隨著國庫單一賬戶的順利推進(jìn),大量國庫外的財政專戶被取消,地方國庫存款資金大幅增長,地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的呼聲越來越高。因為在國庫單一賬戶之前,地方政府都是將預(yù)算外收入、國庫資金大部分存在商業(yè)銀行里,以獲取更高的利息。
一般來說,中央的收入放在央行總行,地方的國庫則在央行各省市分行、支行。不過,本報在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),部分本應(yīng)存在國庫的地方財政預(yù)算收入也存在商業(yè)銀行,即便是預(yù)算內(nèi)的收入也并非全部存放于國庫,比如上海某區(qū)財政收入中預(yù)算內(nèi)收入一部分放在央行上海分行,另一部分放在農(nóng)業(yè)銀行。
這并非孤立現(xiàn)象,多數(shù)地方或多或少都通過在商業(yè)銀行開戶,獲取利息收入。而且這種現(xiàn)象頗為復(fù)雜,每一級政府財政收入存放的銀行都不同。去年案發(fā)的江蘇省財政廳副廳長張美芳,便是通過手中權(quán)力決定著一部分財政收入的存款銀行,從而獲取銀行高額回扣。
國際著名債務(wù)與現(xiàn)金管理專家伊恩·斯多克指出,目前除法國外,大多數(shù)經(jīng)合組織(OECD)國家地方政府在其事權(quán)范圍內(nèi)對國庫現(xiàn)金管理擁有較大的自主權(quán),即州、省或者市級政府負(fù)有管理本級政府現(xiàn)金流、債務(wù)和國庫現(xiàn)金投資的職責(zé),不需要承擔(dān)任何貨幣政策職能。
他認(rèn)為,中國的國庫單一賬戶和國庫集中支付改革都已經(jīng)取得了很大成功,中央國庫現(xiàn)金管理已經(jīng)開始,很有必要推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理。
但國庫現(xiàn)金管理制度一直未在地方實施,主要原因是還沒有適合地方操作的制度出臺,而且地方風(fēng)險管控方面還不足。一位了解情況的人士對本報說,一些地方在沒有任何制度文件的情況下,將國庫資金存于商業(yè)銀行獲取利息,“沒有制度就不能招投標(biāo),那么存哪家銀行就得財政自己來定”。
據(jù)悉,今年曾有部分地方草擬了本省國庫現(xiàn)金管理辦法,希望今年能夠正式實施國庫現(xiàn)金管理,但最終因為中央層面的意見未統(tǒng)一而擱淺。
有學(xué)者建議,避免張美芳案從根本上說,應(yīng)該將所有政府收入納入國庫,取消各類預(yù)算外收入和財政專戶,做到完全意義上的國庫單一賬戶。同時,很多學(xué)者認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)中,國庫有存量進(jìn)行收益無可厚非,但必須在嚴(yán)格審慎的制度下進(jìn)行操作,減少人為操作痕跡。
對于計劃中的地方國庫現(xiàn)金管理,財政部認(rèn)為不宜受全局性、宏觀性的貨幣政策制約,初期可考慮在投資的總體規(guī)模上進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。