席斯 胡蓉萍

國庫現(xiàn)金要不要理財？財政收入存款能不能流通增值？財政部和央行在這個問題上意見相左。

據(jù)悉，2010年中央國庫財政收入進(jìn)行現(xiàn)金管理——存入商業(yè)銀行獲取利息，一年的收益達(dá)到74億。今年上半年由于商業(yè)銀行對資金需求的擴(kuò)大，國庫資金的利息節(jié)節(jié)攀升，收益有望進(jìn)一步提高。

然而，國庫財政收入存款變成流通貨幣，對央行控制流動性的貨幣政策構(gòu)成了實質(zhì)上的“對沖”——尤其是今年7月CPI已達(dá)到三年多來最高點6.5％，國庫現(xiàn)金管理要不要繼續(xù)推行，范圍應(yīng)不應(yīng)該擴(kuò)大，爭議陡然而起。

一位央行人士對本報表示，國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊是不言而喻的，這一做法最直接的危害是加劇了通貨膨脹。但財政部認(rèn)為，國庫現(xiàn)金管理是國際上的通行做法，中國目前存在3萬多億的國庫存款余額，從提高國庫現(xiàn)金使用效益的目標(biāo)出發(fā)，國庫現(xiàn)金管理非常必要；并且，目前進(jìn)行的中央國庫現(xiàn)金管理規(guī)模非常小，不會對貨幣政策形成沖擊。

國庫存款“錢生錢”

今年7月底，2011年第一期國庫現(xiàn)金管理——300億的6個月期商業(yè)銀行定期存款到期，幾家商業(yè)銀行將本金和8.8億元利息一并轉(zhuǎn)入央行中央國庫賬戶。

國庫存款余額是一個動態(tài)概念，即財政收入入庫始終快于財政支出執(zhí)行，使得在央行國庫賬戶中始終存放一定的存款。按有關(guān)規(guī)定，財政收入存于國庫，具體設(shè)在中國人民銀行（以下簡稱人行）賬戶上。

國庫現(xiàn)金管理，則是在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下，對國庫現(xiàn)金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理，實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的一系列財政資金管理活動。

截至目前，中央國庫已經(jīng)實施了6期總額2100億商業(yè)銀行定期存款，大部分為3個月和6個月定期存款，利率均高達(dá)6％左右。有知情人士稱，按照目前的頻率和規(guī)模，今年國庫現(xiàn)金管理收益很有可能超過100億，這相當(dāng)于寧夏回族自治區(qū)全年地方本級財政收入。

這只是中央國庫資金的現(xiàn)金管理，還有2萬億地方國庫存款余額正躍躍欲試。目前中央國庫存款余額1.5萬億左右，全國國庫存款余額達(dá)到3萬多億。

隨著央行不斷提高存款準(zhǔn)備金率，商業(yè)銀行可用于信貸的資金量已經(jīng)捉襟見肘，動輒億計的國庫資金成為各商業(yè)銀行爭奪的目標(biāo)。據(jù)了解，國庫存款的招標(biāo)利率從去年上半年2.9％，一路漲到年底5％，而2011年上半年則持續(xù)保持6％左右。而目前央行只為國庫存款支付0.36%的利息，而且不隨利率波動而變化。

江蘇一位地方銀行人士表示，對國庫現(xiàn)金管理存款，剛開始是很多中小銀行格外熱情，但今年開始很多大的商業(yè)銀行出于補(bǔ)充資本金的需求，對認(rèn)購國庫存款也非常踴躍。這從上半年中標(biāo)利率始終維持在6％左右可見一斑。

不斷提高的增值收益讓財政部門很是欣慰，但央行那邊卻一籌莫展。目前中央國庫現(xiàn)金管理形式為商業(yè)銀行定期存款，這意味著國庫資金分別進(jìn)入多家商業(yè)銀行，增加了銀行體系流動性，而新增流動性則需要央行通過發(fā)行票據(jù)等多種市場操作來回收。

據(jù)了解，2010年全年，國庫現(xiàn)金管理累計4000億，利息收益74億，而在2009年累計金額3096億元，累計收益17億元。

央行內(nèi)部人士認(rèn)為，增加幾千億的商業(yè)銀行定期存款，無異于多發(fā)了貨幣，不僅央行采取的提高存款準(zhǔn)備金率的政策受到?jīng)_擊，還對沖了加息和 公 開 市 場 操 作 的 效 果 。上述人士認(rèn)為，在目前通貨膨脹率居高不下，對房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控、對融資平臺等企業(yè)貸款進(jìn)行限制的情況下，不再適宜進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理，至少也應(yīng)減少其規(guī)模和頻次。

財政部的考慮

2006年出臺的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，規(guī)定財政部會同中國人民銀行開展國庫現(xiàn)金管理工作。也是從這一年開始，中央國庫實施現(xiàn)金管理。

財政部和央行的分工是，前者主要負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金預(yù)測并根據(jù)預(yù)測結(jié)果制定操作規(guī)劃，后者則負(fù)責(zé)監(jiān)測貨幣市場情況。具體來說，財政部與央行經(jīng)協(xié)商后簽發(fā)操作指令，央行在前臺進(jìn)行具體操作，只要其中一家不簽字，現(xiàn)金管理便無法實施。

國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模和頻次由財政部拿出方案。這一方案是建立在財政部每日滾動預(yù)測國庫現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)之上，并且提前準(zhǔn)確預(yù)測收支流量，達(dá)到既沒有不適當(dāng)?shù)膰鴰扉e置現(xiàn)金，又沒有國庫現(xiàn)金缺口。而國庫現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等，但近兩年基本全部為商業(yè)銀行定期存款方式。

在擴(kuò)張政策的背景下，從2009年開始，國庫現(xiàn)金管理規(guī)模大幅增長。雖然從去年開始，央行對國庫現(xiàn)金管理規(guī)模和頻次多次提出反對意見，也否決過財政部的動議。但從結(jié)果看，仍保持了累計4000億規(guī)模。曾有知情人士稱，目前每個月300億的規(guī)模就是央行反對的結(jié)果，否則以目前中央國庫存款的規(guī)模，應(yīng)該不僅僅只有這么少，“央行認(rèn)為出于難以言表的原因，被迫做出妥協(xié)”。

事實上，國際上大部分國家都實施國庫存款的理財，但對庫底余額的要求不盡相同。發(fā)達(dá)國家和新興國家大多設(shè)定了一個最優(yōu)庫底余額，例如，美國的最優(yōu)庫底余額為50億-70億美元，英國為5億英鎊，瑞典則設(shè)定其為零余額，而中國的中央和地方國庫的庫底余額超過了3萬億元人民幣。

清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授李子奈測算中國的最優(yōu)庫底資金規(guī)模為50億元人民幣。交通銀行研究員陳建奇測算得出最優(yōu)庫底現(xiàn)金余額為480億元人民幣。

在財政部看來，目前中國還遠(yuǎn)沒到預(yù)測最優(yōu)庫底的時候，因為國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模相較庫款余額所占比重很小。2010年，財政部和央行累計實施了4000億的國庫現(xiàn)金管理，也只占中央國庫庫款余額的23.5％。

財政部認(rèn)為，大量的國庫現(xiàn)金余額存放在人民銀行的國庫單一賬戶中，不僅加劇了市場流動性的缺乏，而且嚴(yán)重影響了地方政府調(diào)動財政資金的能力，不利于地方政府支持中小企業(yè)發(fā)展。在上述兩種情況下，都存在著一個共同的缺陷，就是國庫現(xiàn)金大量閑置，使用效率非常低下。“財政部理財也不是為了自己，只是要體現(xiàn)財政國庫現(xiàn)金的時間價值和使用價值。這部分增支收入全部打入中央國庫，并不在某個部門名下。”接近財政部人士說，而且由于中央國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模并不算大，每期只有300億元，因此既可以緩解中小銀行的資金需求，對貨幣政策的影響也不大。

該人士稱，尤其近兩年，隨著國庫單一賬戶的推進(jìn)和預(yù)算外收入的管理，有越來越多的預(yù)算外資金流入到國庫中，可以大大減少商業(yè)銀行的流動性，其對貨幣政策的對沖作用在財政系統(tǒng)內(nèi)本身就能消除。

但在央行人士看來，現(xiàn)金管理不是一個解決庫存量過大的根本性辦法，從根本上解決高庫存，還是要從預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中入手。

地方國庫在觀望

無論如何，地方政府都把國庫現(xiàn)金管理收益的不斷提高看在眼里。

隨著國庫單一賬戶的順利推進(jìn)，大量國庫外的財政專戶被取消，地方國庫存款資金大幅增長，地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的呼聲越來越高。因為在國庫單一賬戶之前，地方政府都是將預(yù)算外收入、國庫資金大部分存在商業(yè)銀行里，以獲取更高的利息。

一般來說，中央的收入放在央行總行，地方的國庫則在央行各省市分行、支行。不過，本報在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分本應(yīng)存在國庫的地方財政預(yù)算收入也存在商業(yè)銀行，即便是預(yù)算內(nèi)的收入也并非全部存放于國庫，比如上海某區(qū)財政收入中預(yù)算內(nèi)收入一部分放在央行上海分行，另一部分放在農(nóng)業(yè)銀行。

這并非孤立現(xiàn)象，多數(shù)地方或多或少都通過在商業(yè)銀行開戶，獲取利息收入。而且這種現(xiàn)象頗為復(fù)雜，每一級政府財政收入存放的銀行都不同。去年案發(fā)的江蘇省財政廳副廳長張美芳，便是通過手中權(quán)力決定著一部分財政收入的存款銀行，從而獲取銀行高額回扣。

國際著名債務(wù)與現(xiàn)金管理專家伊恩·斯多克指出，目前除法國外，大多數(shù)經(jīng)合組織（OECD）國家地方政府在其事權(quán)范圍內(nèi)對國庫現(xiàn)金管理擁有較大的自主權(quán)，即州、省或者市級政府負(fù)有管理本級政府現(xiàn)金流、債務(wù)和國庫現(xiàn)金投資的職責(zé),不需要承擔(dān)任何貨幣政策職能。

他認(rèn)為，中國的國庫單一賬戶和國庫集中支付改革都已經(jīng)取得了很大成功，中央國庫現(xiàn)金管理已經(jīng)開始，很有必要推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理。

但國庫現(xiàn)金管理制度一直未在地方實施，主要原因是還沒有適合地方操作的制度出臺，而且地方風(fēng)險管控方面還不足。一位了解情況的人士對本報說，一些地方在沒有任何制度文件的情況下，將國庫資金存于商業(yè)銀行獲取利息，“沒有制度就不能招投標(biāo)，那么存哪家銀行就得財政自己來定”。

據(jù)悉，今年曾有部分地方草擬了本省國庫現(xiàn)金管理辦法，希望今年能夠正式實施國庫現(xiàn)金管理，但最終因為中央層面的意見未統(tǒng)一而擱淺。

有學(xué)者建議，避免張美芳案從根本上說，應(yīng)該將所有政府收入納入國庫，取消各類預(yù)算外收入和財政專戶，做到完全意義上的國庫單一賬戶。同時，很多學(xué)者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，國庫有存量進(jìn)行收益無可厚非，但必須在嚴(yán)格審慎的制度下進(jìn)行操作，減少人為操作痕跡。

對于計劃中的地方國庫現(xiàn)金管理，財政部認(rèn)為不宜受全局性、宏觀性的貨幣政策制約，初期可考慮在投資的總體規(guī)模上進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。