葉靜宇

經(jīng)歷多年?duì)幾h后，自2012年開始，國內(nèi)首條高速公路——滬嘉高速，以并入城市快速路的方式提前取消收費(fèi)，成為第一條“免費(fèi)高速公路”。

至此，高速公路必定收費(fèi)的“鐵律”被打破。然而，“蝴蝶效應(yīng)”仍然難以顯現(xiàn)。從各地方政府官員在“兩會(huì)”期間的表態(tài)看來，由于財(cái)政壓力，高速公路取消收費(fèi)在短期內(nèi)還無法實(shí)現(xiàn)。即便在上海的其他高速公路，上海市建交委也表示，收費(fèi)仍被看作是調(diào)節(jié)道路疏堵的必要存在。

事實(shí)上，高速公路取消收費(fèi)后給地方政府帶來的財(cái)政壓力，以及未來高速公路修建、經(jīng)營和管理等改革問題未解，“免費(fèi)高速公路”的普及仍然只能是奢望。

“被標(biāo)桿”的滬嘉高速

作為免費(fèi)高速公路“標(biāo)桿”的滬嘉高速，實(shí)際上是連年被“建言”取消收費(fèi)，并在去年五部委聯(lián)合清理收費(fèi)公路的工作中被“點(diǎn)名”的一條公路。

滬嘉高速是中國大陸第一條高速公路，于1984年12月奠基動(dòng)工，1988年10月建成通車，總投資2.3億元人民幣。其中交通部補(bǔ)助3300萬元，貸款500萬元，地方財(cái)政撥款700萬元，其余為公路養(yǎng)路費(fèi)列支。

隨著長三角地區(qū)的融合發(fā)展，滬嘉高速已經(jīng)成為中國最繁忙的公路之一。

從2000年起，來自上海市及嘉定區(qū)的人大代表，連續(xù)11年在“兩會(huì)”期間針對(duì)滬嘉高速提議案，矛頭直指其收費(fèi)問題。

上海市人大代表潘樂明表示，從建成當(dāng)年起，滬嘉高速便開始收取機(jī)動(dòng)車道路使用費(fèi)。據(jù)其估算，2.3億元投資成本平攤下來，滬嘉高速平均每天只需收費(fèi)約27397元，按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中最低的一檔“每輛小型客車每次10元”計(jì)算，這只是2700多輛車的單程收費(fèi)量。而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2003年年中，滬嘉高速的日均流量就已達(dá)4.3萬輛。近幾年來，隨著嘉定新城的建設(shè)，這條公路的日均流量更是增長迅猛。

實(shí)際上，滬嘉高速的收益增長，通過其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和股權(quán)結(jié)構(gòu)也可見一斑。

本報(bào)獲得的相關(guān)信息顯示，滬嘉高速經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)自1995年起，即轉(zhuǎn)讓給一家名為“上海建泰有限公司”的企業(yè)。上海建泰是由上海市政府牽頭成立的滬港合作企業(yè)，由上海市公路建設(shè)總公司和中信泰富旗下的香港全資公司Rich　Creation　In-vestments　Ltd.于1995年12月組建而成，注冊(cè)資本18.5億元人民幣，兩者分別持有上海建泰55%和45%的股權(quán)。

滬嘉高速是上海建泰的唯一資產(chǎn)，也就是說，初始投資2.3億元的滬嘉高速，至1995年身價(jià)已漲至18億元。

1998年，上海隧道工程股份有限公司以4億元人民幣從上海市公路建設(shè)總公司獲得24.86%的上海建泰股份；2003年，中信泰富將其持有的45%股份以9.69億港幣的價(jià)格回賣給上海公路建設(shè)總公司。隧道股份與上海公路建設(shè)總公司即分別持有滬嘉高速公路股權(quán)的 24.86%和75.14%。

隧道股份1999年1月24日發(fā)布的配股說明書中寫道：根據(jù)測(cè)算，隧道股份在投資滬嘉高速公路經(jīng)營權(quán)的今后約17年期間，預(yù)計(jì)可獲得稅后凈收益11.8億元，扣除初始投資款，可獲得投資凈收益7.86億元，平均年投資凈收益為4579.63萬元，平均年投資凈收益率為11.6%。

這些數(shù)據(jù)顯示，這條由政府投資興建的高速公路，收費(fèi)期間獲得的收益已經(jīng)數(shù)倍于政府最初的投資。

在去年五部委清理收費(fèi)公路的工作中，滬嘉高速這一高收益率被曝光。

在全國公路網(wǎng)的版圖中，滬嘉高速只是一個(gè)小小的代表。早在2006年，國家審計(jì)署就發(fā)現(xiàn)北京等12個(gè)省市有35條經(jīng)營性公路超期收費(fèi)，收取的過路費(fèi)收入甚至是投資成本的10倍以上。

其中，有不少較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營收益的收費(fèi)公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費(fèi)年限30年收費(fèi)，部分地方政府將收費(fèi)多年、經(jīng)營效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計(jì)算收費(fèi)期限。

而根據(jù)滬深兩市19家上市的高速公路公司年報(bào)數(shù)據(jù)來看，這些公司的毛利率高得驚人，2011年三季報(bào)數(shù)據(jù)顯示，高速公路上市公司整體銷售毛利率高達(dá)59.27%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被指為暴利的房地產(chǎn)行業(yè)30%~40%的毛利率。

地方財(cái)政壓力倍增

經(jīng)營性高速公路取消收費(fèi)并歸還國有后，地方財(cái)政的壓力驟然增加。對(duì)于主政者來說，后續(xù)的大量政府還貸性公路的建設(shè)資金，則更加捉襟見肘。

根據(jù)去年年底30個(gè)省份公布的信息，政府還貸性收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)余額為2.2911萬億元。其中，河北、河南、浙江、廣東、陜西、山東、江蘇、云南等8省份債務(wù)均超過千億元。

去年，全國各省份收費(fèi)公路共收費(fèi)2859.4614億元，收費(fèi)額絕大部分用于還貸。大部分省份在還貸后，再扣除養(yǎng)護(hù)支出、運(yùn)營管理支出、稅費(fèi)支出、折舊或攤銷及其他支出后，都是“入不敷出”，且缺口較大，山東更是虧損87億元。

正是受資金短缺之苦，高速公路的經(jīng)營權(quán)在過去二三十年間才始終徘徊在政府與企業(yè)之間，有關(guān)高速公路的收費(fèi)期限、公益性回歸等各種問題也才由此產(chǎn)生。

以上海為例，上世紀(jì)90年代，上海市政府運(yùn)用政府舉債、土地批租等方式，投入了3650億元修建了楊浦大橋、內(nèi)環(huán)高架、地鐵一、二號(hào)線等多個(gè)重大市政項(xiàng)目。按照當(dāng)時(shí)的投融資體制，建設(shè)高速公路的資金和管理無法得以滿足，通過BOT模式修建高速公路由此應(yīng)運(yùn)而生。

2002年，首批BOT模式建設(shè)的高速公路之一莘奉金高速建成通車，同一批次的嘉瀏高速、滬青平高速也于同年竣工。由于此批試點(diǎn)成功，一些之前持觀望態(tài)度的民營企業(yè)紛紛介入，上海市政府原定2005年完成的7條高速公路招商任務(wù)，提前3年完成。

到2002年，上海全市的高速公路有七成是由民營資本參股建設(shè)，完成了嘉瀏、滬青平、同三國道高速公路等12個(gè)項(xiàng)目的招商，投資規(guī)模近300億元，引進(jìn)各類社會(huì)資金約274億元。

然而，這一模式卻在2006年陳良宇案發(fā)后戛然而止。隨著陳良宇案的逐步曝光，滬杭高速公路、滬青平高速公路建設(shè)運(yùn)營中暴露出一系列政商勾結(jié)腐敗問題，迫使上海市政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式選擇上趨于謹(jǐn)慎，此后，上海市政府事實(shí)上中止了這項(xiàng)在高速公路建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域開展長達(dá)9年之久的引入民營資本的市場化嘗試。

此后，一些國有公司在政府的授意下接盤，上海高速公路回歸國有化正式啟動(dòng)。

上海市國有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會(huì)常任委員楊建文表示，未來上海高速公路以及規(guī)劃中耗資近2000億的軌道交通投資運(yùn)營，將以國有資本為主。

與上海面臨同樣境況的浙江省，2008年末該省交通廳公開宣布，今后省內(nèi)高速公路建設(shè)將主要采用政府還貸模式，這也是以往各地興建基礎(chǔ)設(shè)施所采取的老辦法。

此種回歸，對(duì)于地方政府來說，財(cái)政將承受巨大壓力。

未解的改革

除了財(cái)政問題以外，有關(guān)國有企業(yè)能否經(jīng)營好高速公路的質(zhì)疑聲也從未間斷。

事實(shí)上，滬杭高速公路2002年前國有運(yùn)營虧損的事實(shí)，提醒著走回頭路的風(fēng)險(xiǎn)。

滬杭高速于1995年利用世界銀行貸款修建，總投資為57億元，1998年建成通車。其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分屬上海路橋發(fā)展股份有限公司,以及下轄的滬杭高速公路實(shí)業(yè)有限公司所有。

但作為長三角地區(qū)最為繁忙的高速公路之一，滬杭高速在2002年以前一直處于虧損狀態(tài)。

國企慣有的粗放式經(jīng)營管理，被認(rèn)為是導(dǎo)致虧損的主要原因。其中之一是，滬杭高速的過路費(fèi)收取相當(dāng)混亂，特別是長途客運(yùn)車輛和長途貨運(yùn)物流集裝箱卡車收費(fèi)流失最為嚴(yán)重。滬杭高速公路實(shí)業(yè)有限公司和多家客運(yùn)單位以及貨運(yùn)集卡車輛簽訂了長期過路協(xié)議，以10元的協(xié)議價(jià)允許其車輛通過滬杭高速，而按照公開的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一輛小車通過滬杭高速收費(fèi)35元，一輛大車105元。

2002年，福禧集團(tuán)通過從上海城投受讓路橋公司99.35%的股份后，取得了滬杭高速公路的經(jīng)營管理權(quán)。通過縫補(bǔ)收費(fèi)漏洞，第二年，過路費(fèi)就比上一年增長了50%，此后連續(xù)三年，每年都增長1.5億元左右。同時(shí)，道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也下降到之前的1/10，一年不到2000萬。

高速公路引入民營資本競爭，還顯著降低了高速公路的建造成本。2004年開工新建的民營嘉金高速公路，其建設(shè)成本每公里為8000萬元，而國內(nèi)同時(shí)期同等級(jí)的高速公路，建設(shè)費(fèi)用每公里高達(dá)2億。

不過，由于BOT模式中出現(xiàn)的大面積政商腐敗情況，決定了上海的決策層基于政治顧慮，將淘汰這一做法。

但國企如何經(jīng)營好高速公路，仍未有確定的答案。

楊建文曾向上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提交了一份名為“上海市應(yīng)設(shè)立大型融資租賃公司加快解決軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題”的建議書。

他的主要建議是，成立一家由國有資本主導(dǎo)的保險(xiǎn)公司、社保基金、商業(yè)銀行組成的金融租賃公司，為政府修建地鐵融資，地鐵完工后該租賃公司向政府購買地鐵，并將地鐵租給政府指定的一家市場化運(yùn)作的公司運(yùn)行，運(yùn)行收入以租金的形式上交租賃公司。

盡管只是針對(duì)地鐵，但楊建文的這一方案亦可視為未來上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革方向之一。楊建文認(rèn)為，未來無論采取哪種模式，國有資本都將占據(jù)主導(dǎo)地位。