杜濤

繼“國(guó)五條”宣布擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍后，2013年兩會(huì)上，房產(chǎn)稅也還是熱點(diǎn)，是否擴(kuò)圍房產(chǎn)稅試點(diǎn)成為中國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)調(diào)控的晴雨表。

自重慶、上海實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)以來(lái)，關(guān)于第三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的傳聞此起彼伏，但湖南、湖北、北京等地入圍的傳言皆未成真。試點(diǎn)兩年，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍為何遲遲沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展？

與房產(chǎn)稅改革形成鮮明的對(duì)比，另一項(xiàng)重大財(cái)稅改革營(yíng)業(yè)稅改增值稅進(jìn)展順利。在稅制改革不斷推進(jìn)的情況下，營(yíng)改增帶來(lái)的減稅效果，對(duì)地方政府的財(cái)稅收入影響不小，未來(lái)房產(chǎn)稅能否在地方稅收體系中擔(dān)任主要角色？

本報(bào)就以上問(wèn)題采訪(fǎng)了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所稅收政策研究室研究員孫鋼，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇以及山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任李華。

困局

經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)：現(xiàn)在房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍遇到了一些困難，未來(lái)該如何推進(jìn)，并且在現(xiàn)行的國(guó)情民意下，能讓大家安然接受？

孫鋼：2013年，溫家寶總理到財(cái)政部視察，提出要研究房地產(chǎn)稅的改革，將保有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)的稅都進(jìn)行改革。按照上海和重慶試點(diǎn)的辦法，未來(lái)房產(chǎn)稅的征收阻力會(huì)很大，難度很高，這么長(zhǎng)時(shí)間房產(chǎn)稅一直沒(méi)有什么動(dòng)作，是制定部門(mén)吃不準(zhǔn)用什么方案來(lái)增加試點(diǎn)。

而對(duì)于房產(chǎn)稅來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵的不是該不該征，而是對(duì)誰(shuí)征、征多少、怎么征的問(wèn)題。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)工作做得好不好，收入是否有所增加，會(huì)不會(huì)惹一身麻煩，這都是問(wèn)題。不然怎么會(huì)很多地方政府不愿意出頭試點(diǎn)房產(chǎn)稅，所以說(shuō)改進(jìn)試點(diǎn)辦法很重要。

比如北京市的房管部門(mén)雖然已掌握了商業(yè)房屋的信息，但對(duì)于北京大量的央產(chǎn)房、軍產(chǎn)房的房屋信息，北京市并沒(méi)有掌握，不能只對(duì)老百姓征收，其他的就不征收吧。所以未來(lái)哪些可以征稅、哪些可以免稅，以及如何征稅都是一個(gè)很大的問(wèn)題，不然老百姓會(huì)有很大意見(jiàn)。

房產(chǎn)稅不管怎么征收，都要堅(jiān)持公平的原則，量能負(fù)擔(dān)。負(fù)擔(dān)能力高的高征稅，能力低的少征稅。

楊志勇：關(guān)于個(gè)人住房房產(chǎn)稅，總是有一種“想要就可以有”的邏輯，似乎個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開(kāi)征與否及開(kāi)征時(shí)機(jī)純粹是由政府決定的，這種稅收理念與法治社會(huì)的要求格格不入。稅收不僅要公平，還要說(shuō)清為什么收。

個(gè)人認(rèn)為，政府沒(méi)必要一直盯著房產(chǎn)稅不放，房地產(chǎn)調(diào)控問(wèn)題也不是房產(chǎn)稅所能解決的。個(gè)人住房房產(chǎn)稅對(duì)某些人來(lái)說(shuō)是一種誘惑。畢竟肉已擺在那里，饑餓填飽肚子的本能必然驅(qū)使某些人積極推動(dòng)個(gè)人住房房產(chǎn)稅。在這樣的環(huán)境中，我們就更應(yīng)穩(wěn)步前進(jìn)。

對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅開(kāi)征所可能引發(fā)的問(wèn)題，不能不小心謹(jǐn)慎。即使社會(huì)同意開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，地方政府仍然要三思而后行。個(gè)人住房房產(chǎn)稅收入有那么好收嗎？人民愿意納稅，政府就一定能做好嗎？如果納稅人問(wèn)政府，錢(qián)到哪里去，那么在政府信息公開(kāi)程度不夠的環(huán)境中，地方政府能夠給出人民滿(mǎn)意的答案嗎？

李華：中國(guó)房產(chǎn)稅在推進(jìn)過(guò)程中遇到一些困難，原因是多方面的，有中國(guó)土地所有制帶來(lái)的問(wèn)題、有長(zhǎng)期歷史積存的原因，也有投資結(jié)構(gòu)層面的不利，還有納稅人納稅意識(shí)的淡化等等。對(duì)此，國(guó)家需要在一些導(dǎo)向性的問(wèn)題上加以明確，包括開(kāi)征房產(chǎn)稅的目標(biāo)、征收房產(chǎn)稅的原則，在此基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅征收方案并搞好配套措施，并對(duì)此加以廣泛宣傳。

從中國(guó)的國(guó)情民意上看，房產(chǎn)稅的開(kāi)征需要充分考慮征收起點(diǎn)、計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)、稅負(fù)輕重并且向社會(huì)公布新增收入的使用方向，以取得社會(huì)認(rèn)同、減少征稅風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)：在很多人看來(lái)，房產(chǎn)稅兩年來(lái)試點(diǎn)的效果并不是很理想，甚至因此引發(fā)了對(duì)于征收房產(chǎn)稅的兩種截然不同的觀(guān)點(diǎn)和態(tài)度，怎么看待這種分歧？

孫鋼：房產(chǎn)稅一直都存在，只不過(guò)以前對(duì)于居住房屋是免征稅的，關(guān)鍵是怎么征。對(duì)于房產(chǎn)稅，需要明確的是：第一，稅是一直都存在；第二，世界各國(guó)都在征收房產(chǎn)稅；第三，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一大稅源。

房產(chǎn)稅牽扯面大，假設(shè)只是對(duì)一部分房屋比較多的業(yè)主以及高檔房的業(yè)主征收，百姓是不會(huì)反對(duì)的。但在上海和重慶試點(diǎn)，采取既往不咎，只對(duì)增量征稅，不對(duì)存量征稅，是不合理的。還要想好怎么設(shè)計(jì)稅率，征收辦法。

楊志勇：許多國(guó)家和地區(qū)征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅，但這不是中國(guó)也應(yīng)該有此種稅收的理由。土地批租學(xué)香港，結(jié)果是地價(jià)推高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)高高在上。個(gè)人住房房產(chǎn)稅如果再學(xué)香港，居者將不堪其負(fù)。理由是，香港地價(jià)高，房?jī)r(jià)高，還有房產(chǎn)稅，但香港地區(qū)的稅負(fù)水平較輕。要學(xué)，就應(yīng)該系統(tǒng)地學(xué)，否則只取制度片段，必然徒增國(guó)民負(fù)擔(dān)。

房產(chǎn)稅自古就有的原因，更不應(yīng)該成為個(gè)人住房房產(chǎn)稅存在的理由。現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)有了好多過(guò)去沒(méi)有的稅種，為什么還要延續(xù)過(guò)去的做法？即使未來(lái)要開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，這也應(yīng)該是一種現(xiàn)代的房產(chǎn)稅，和過(guò)去房產(chǎn)稅的意義不相同，這樣的房產(chǎn)稅對(duì)應(yīng)的是地方公共服務(wù)，經(jīng)常是要公民和所在地的地方政府商量著來(lái)的。但現(xiàn)在很多地方政府提供公共服務(wù)，在相當(dāng)大程度上還要依靠上級(jí)政府乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而不是地方自己的稅源。

李華：在稅收的開(kāi)征問(wèn)題上，應(yīng)不應(yīng)該和能不能夠是有區(qū)別的，前者針對(duì)征稅目的，后者多從技術(shù)角度來(lái)探討，稅收政策的制訂中需要把這兩個(gè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)考慮。房產(chǎn)稅的征收也是如此，既需要考慮我們征收房產(chǎn)稅的必要性，也許要考慮技術(shù)層面的可能性。

盡管從國(guó)際上看房產(chǎn)稅是多數(shù)國(guó)家地方政府的重要收入來(lái)源，且房產(chǎn)稅可以影響房產(chǎn)的價(jià)格，但是更重要的是應(yīng)該看到房產(chǎn)稅是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)中對(duì)資本存量或保有財(cái)產(chǎn)的課征，從征稅的原理上講是應(yīng)該征收的，只是在技術(shù)層面上需要深入探討，不能倉(cāng)促地全面推進(jìn)。

同時(shí)應(yīng)該明確到房產(chǎn)稅開(kāi)征的政策目標(biāo)或目的，從短期來(lái)看，我們絕不能將房產(chǎn)稅定位于地方財(cái)政的主體稅種或調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的良藥，不能寄希望太多，讓房產(chǎn)稅承擔(dān)太多的職能，而僅僅是把房產(chǎn)稅作為完善稅收體系、實(shí)行特殊調(diào)節(jié)的重要一環(huán)。當(dāng)然，未來(lái)或長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看房產(chǎn)稅會(huì)成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，但這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的稅制建設(shè)。

爭(zhēng)議

經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)：在中國(guó)，房產(chǎn)稅被賦予了太多的意義，比如抑制房?jī)r(jià)和充實(shí)地方稅源。那么從兩年多的試點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于中國(guó)一線(xiàn)城市居高不下的房?jī)r(jià)，房產(chǎn)稅能起到抑制作用嗎？

孫鋼：稅收對(duì)于房?jī)r(jià)是有一定影響的，但這種影響和關(guān)聯(lián)的程度，要看房產(chǎn)稅的具體方案設(shè)計(jì)，對(duì)百姓征稅和對(duì)高檔住房征稅，對(duì)房?jī)r(jià)的影響是不同的。

房產(chǎn)稅對(duì)于房?jī)r(jià)的影響不能泛泛而談，必須等具體的、正式的方案出來(lái)以后才能談。2003年到現(xiàn)在，至少?gòu)?005年算起，中國(guó)的房?jī)r(jià)一直是上漲的，上屆政府一直想通過(guò)稅收政策來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)，現(xiàn)在看來(lái)效果并不是很理想，對(duì)于稅收的調(diào)控作用有些迷信了，而且出臺(tái)的稅收政策都是對(duì)賣(mài)方征稅，但是都被買(mǎi)方負(fù)擔(dān)，結(jié)果房屋價(jià)格越調(diào)越高，在現(xiàn)在房屋供給條件下，類(lèi)似交易稅、房產(chǎn)稅這種直接稅種，都不會(huì)起到多大作用的。

楊志勇：房?jī)r(jià)高低不能指望房產(chǎn)稅來(lái)調(diào)節(jié)，金融危機(jī)前發(fā)達(dá)國(guó)家大多都設(shè)有房產(chǎn)稅，但房?jī)r(jià)照樣攀升。如果商品房供給擴(kuò)大問(wèn)題不能從根本上解決，那么房產(chǎn)稅只會(huì)增加購(gòu)房者和居住者的負(fù)擔(dān)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展岌岌可危的前提下，個(gè)人住房房產(chǎn)稅可能成為壓倒這個(gè)市場(chǎng)的最后一根稻草，但這不是決策者所愿意看到的。

許多國(guó)家沒(méi)有國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，那么中國(guó)為什么就要有呢？土地制度使然。既然土地國(guó)有，那么公眾完全有理由讓國(guó)有土地為國(guó)民作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。有人會(huì)建議取消土地出讓金，或認(rèn)為房產(chǎn)稅只有在取消土地出讓金的基礎(chǔ)之上才能推出這是不妥的。土地出讓金解決的是土地資源配置給誰(shuí)用的問(wèn)題。如果沒(méi)有土地出讓金，繁華地段的土地，誰(shuí)不想要？這是國(guó)有土地使用權(quán)出讓金無(wú)法取消的理由。

但是，如果一定要在這樣的土地制度背景下設(shè)計(jì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅制度，那么可以明確的是，中國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)該比大部分實(shí)行土地私有制的國(guó)家要輕得多。后者稅率1％，前者就應(yīng)該是0.5％或者更低。

李華：既然我們將房地產(chǎn)定位于市場(chǎng)化的發(fā)展，那么從根本上講其價(jià)格還是由供需力量決定，其中的需求包括將住房作為耐用消費(fèi)品和投資品兩大類(lèi)型。稅收在其中的作用是通過(guò)成本變動(dòng)調(diào)節(jié)供求，可以在一定程度上影響價(jià)格，但是如果說(shuō)完全靠稅收抑制房?jī)r(jià)是不現(xiàn)實(shí)的。畢竟供方的稅收可能轉(zhuǎn)嫁，但剛性需求會(huì)突破稅收的打壓而存在，甚至大舉爆發(fā)。

經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)：除了抑制房?jī)r(jià)，房產(chǎn)稅還被寄予增加地方稅源的厚望。在土地出讓金日漸式微的當(dāng)下，房產(chǎn)稅對(duì)于地方稅體系的重建，有什么現(xiàn)實(shí)意義？

李華：房產(chǎn)稅在短期內(nèi)的籌資作用還需要審慎的判斷，如果定位于特殊調(diào)節(jié)，那么籌資作用是有限的，但長(zhǎng)期向好，甚至?xí)蔀榈胤秸闹黧w稅種之一。

同時(shí)，如果在開(kāi)征房產(chǎn)稅的過(guò)程中對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的其他稅費(fèi)制度作相應(yīng)的調(diào)整，部分稅費(fèi)逐漸淡出或漸減少，就會(huì)引發(fā)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，例如土地財(cái)政的短期效應(yīng)等。

楊志勇：解決地方政府收入來(lái)源有很多辦法。比如此前對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)營(yíng)業(yè)稅收入歸屬的調(diào)整。將鐵道部集中繳納的鐵路運(yùn)輸企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加由中央收入調(diào)整為地方收入，同時(shí)鐵路運(yùn)輸企業(yè)所得稅由中央與地方按照60:40的比例實(shí)行分享，就是正確的一步。鐵路建設(shè)在地方，賺錢(qián)也在地方，沒(méi)有理由不讓地方分享收入。

與此同時(shí)，既然中國(guó)政府收了如此多的間接稅，問(wèn)題的關(guān)鍵是重新劃分不同級(jí)別政府的財(cái)政收入，通過(guò)商品稅制的再造，也可以促進(jìn)地方稅系的構(gòu)建。

如果地方財(cái)政收入一定要靠房產(chǎn)稅，那么前提也是要減少間接稅，減少房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)。技術(shù)條件只是個(gè)人住房房產(chǎn)稅出臺(tái)的起碼條件之一，并非充分條件。地方財(cái)政收入不足的問(wèn)題，也不要只盯著房產(chǎn)稅，至少有兩種化解辦法：一是調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)和財(cái)力分布格局，中央讓渡收入給地方；二按是財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則，地方政府少做事，一些不必要的事就不要做了。這也可以少花錢(qián)，且有助于規(guī)范地方政府的行為。

孫鋼：正在進(jìn)行的稅制改革比如營(yíng)改增，有人說(shuō)會(huì)導(dǎo)致地方減收，這是支持用房產(chǎn)稅來(lái)構(gòu)建地方稅體系的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)。但營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后，實(shí)施的是全部返還地方的做法，雖然地方政府為補(bǔ)貼部分企業(yè)稅負(fù)增加會(huì)有一定支出，但因?yàn)槎愗?fù)減少會(huì)帶來(lái)投資企業(yè)量和稅收總額的增加，而且營(yíng)改增現(xiàn)在只是觸動(dòng)了營(yíng)業(yè)稅的三分之一，所以地方的稅收并不一定減少。

兩會(huì)提出要構(gòu)建地方稅收體系，但是之前的財(cái)政工作會(huì)議和稅務(wù)工作會(huì)議都沒(méi)有提到構(gòu)建地方稅收體系，說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題還在研究之中，未來(lái)是按照稅種劃分納稅，還是按照納稅人分類(lèi)納稅都不一定。但是沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的地稅體系，稅制改革是很難推進(jìn)的。