種昂

在“人口紅利”消失之際，中國(guó)政府正醞釀著釋放“土地紅利”。

2013年4月，新任國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明在第一次部長(zhǎng)會(huì)議上就將土地流轉(zhuǎn)列入第一要?jiǎng)?wù)。同時(shí)，作為國(guó)土部確定的8個(gè)地級(jí)市試點(diǎn)之一，嘉興市《土地整治規(guī)劃》通過(guò)了國(guó)土部的評(píng)審，即將進(jìn)入實(shí)施階段。

從2008年開(kāi)始，嘉興率先在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)，“兩分兩換”的改革路徑被冠以“嘉興模式”受到諸多省市的效仿。

如果說(shuō)5年前嘉興的“土改”只是局部試點(diǎn)，如今這一模式得到了國(guó)土部的認(rèn)可，即將在更大范圍內(nèi)得到推廣。根據(jù)這一規(guī)劃，嘉興將在全市加大土地整治的力度，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“整村推進(jìn)”“整鎮(zhèn)推進(jìn)”的方式加快實(shí)施土地流轉(zhuǎn)。

然而，“人—地”是最為核心的社會(huì)關(guān)系，牽一發(fā)而動(dòng)全身。土地的集中耕種、人員的集中安置，以及由此推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，必然涉及就業(yè)、社保、醫(yī)療和戶籍等諸多領(lǐng)域政策的調(diào)整，進(jìn)而打破工農(nóng)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的現(xiàn)有均衡。

地從哪里來(lái)

“沒(méi)有嘉興的改革，合作社生產(chǎn)規(guī)模不可能有今天這么大。”面對(duì)眼前這一片片水塘，衛(wèi)祥水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社社長(zhǎng)張衛(wèi)祥（以下簡(jiǎn)稱“衛(wèi)祥合作社”）回憶道，流轉(zhuǎn)土地曾是合作社擴(kuò)大規(guī)模的最大障礙。

從1994年開(kāi)始，張衛(wèi)祥就在嘉興莊史村養(yǎng)殖對(duì)蝦。最初他的養(yǎng)殖規(guī)模只有二三十畝，如今衛(wèi)祥合作社已有850畝土地，成為村里第一土地流轉(zhuǎn)大戶。

張衛(wèi)祥清楚地記得，2000年他只能承包到50畝土地，那時(shí)政府實(shí)行了費(fèi)改稅，農(nóng)民種田的負(fù)擔(dān)降低、積極性較高，磨破了嘴皮也無(wú)法勸說(shuō)村民將土地外包。

那時(shí)，莊史村部分農(nóng)戶開(kāi)始種植茭白，每畝每年收益可達(dá)4000多元。可當(dāng)村民一哄而上時(shí)，茭白價(jià)格暴跌，每畝僅有七八百元，比種糧收入還低。小生產(chǎn)與大市場(chǎng)難以對(duì)接，隨著種田與打工的收入差距迅速拉大，越來(lái)越多的農(nóng)戶干脆放棄種田，到鄰近的杭州、蘇州或上海打工。

2008年，張衛(wèi)祥經(jīng)營(yíng)的合作社養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到了100畝，可土地仍是合作社發(fā)展的瓶頸。“村里只剩下老人孩子，土地產(chǎn)值很低，可留守的老人們擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后無(wú)法收回而不愿意出租。”張衛(wèi)祥說(shuō)。

浙江自古有“七山二水一分田”之說(shuō)，這一分田即指嘉興。浙江大多數(shù)地區(qū)為貧瘠的山區(qū)，只有嘉興一帶處于平原，土地肥沃，自古就是“魚米之鄉(xiāng)”“絲綢之鄉(xiāng)”。

為了釋放土地潛藏的價(jià)值，2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市定為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中探索土地流轉(zhuǎn)的新模式。從1983年至此，嘉興延續(xù)25年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制被突破，張衛(wèi)祥成為了這一試點(diǎn)的受益者。

莊史村是嘉興南湖區(qū)最大的行政村，耕地面積9309畝，人口數(shù)量4750人，人均只有不到兩畝地。張衛(wèi)祥世居于此，家有13畝耕地。

在此次變革中，莊史村實(shí)現(xiàn)了整村土地流轉(zhuǎn)。像其他村民一樣，張家的土地首先通過(guò)協(xié)議的方式流轉(zhuǎn)給嘉興市綠橋農(nóng)業(yè)投資開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“綠橋公司”），投資者從該公司處流入所需土地。綠橋公司是嘉興南湖區(qū)的一家國(guó)資公司，為配合農(nóng)業(yè)招商引資而成立，作為土地流轉(zhuǎn)的中介平臺(tái)。

在張衛(wèi)祥將自家土地流出的同時(shí)，2010年，他的養(yǎng)殖合作社向綠橋公司一次性流轉(zhuǎn)入500畝連片土地。

“以前，土地流轉(zhuǎn)的阻力來(lái)自兩個(gè)方面：一是農(nóng)民擔(dān)心收益是否有保障；二是土地到期能否收回。”張衛(wèi)祥認(rèn)為，由綠橋出面與農(nóng)戶簽約，二者實(shí)際上是由當(dāng)?shù)卣鲹?dān)保。農(nóng)戶的顧慮打消了，流轉(zhuǎn)的難度也降低了。

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)民可從每畝土地流轉(zhuǎn)中獲得800斤的稻谷折價(jià)款，約合1000元，以后每年遞增50元。流轉(zhuǎn)合同到期日是2028年，屆時(shí)每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用高達(dá)近兩千元。

嘉興南湖區(qū)農(nóng)經(jīng)局副局長(zhǎng)沈海燕介紹道，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，農(nóng)民的收益有遞增的保障，富余出的勞力還能進(jìn)城打工。前來(lái)投資的企業(yè)普遍選取水產(chǎn)養(yǎng)殖、種植經(jīng)濟(jì)作物等高附加值的經(jīng)營(yíng)方式，因?yàn)樵俜N糧恐怕連流轉(zhuǎn)費(fèi)都不夠。

根據(jù)嘉興市政府的統(tǒng)計(jì)，截至目前，嘉興參加土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶已達(dá)到41942戶，流轉(zhuǎn)承包面積21萬(wàn)畝，簽約農(nóng)業(yè)項(xiàng)目117個(gè)，簽約投資額10億元。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，嘉興市農(nóng)民人均收入已達(dá)1.86萬(wàn)元，其中8成來(lái)自非農(nóng)業(yè)收入，連續(xù)9年在浙江省排名第一。嘉興城鄉(xiāng)居民收入比為1:1.91，而全國(guó)這一數(shù)字為1：3.1。

不過(guò)，作為整個(gè)浙江省的農(nóng)業(yè)基地，為了保障糧食安全，當(dāng)?shù)卣?guī)劃出了糧食功能區(qū)，規(guī)定區(qū)內(nèi)耕地每年必須保證種植一季水稻。但這一區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的主體絕大多數(shù)是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶。

人往哪里走

“嘉興的農(nóng)村改革是以土地流轉(zhuǎn)作為起點(diǎn)。”嘉興市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局副調(diào)研員陳桂林說(shuō)道，土地關(guān)系的變化勾連著諸多方面，政府一直在統(tǒng)籌考慮，變革中地從哪里來(lái)、人往哪里走、錢從哪里籌，牽一發(fā)而動(dòng)全身。最終嘉興確定了“兩分兩換”的改革模式。

所謂“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。

目前，嘉興市60多萬(wàn)戶農(nóng)戶，現(xiàn)分布于855個(gè)行政村、1.7萬(wàn)個(gè)自然村。嘉興市農(nóng)辦負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的鄧建華處長(zhǎng)指出，散落分布的現(xiàn)狀使得政府公共服務(wù)難以惠及每個(gè)村落。同時(shí)，環(huán)境治理難、資源利用效率低以及維護(hù)成本高等問(wèn)題十分突出。僅公路通村達(dá)戶一項(xiàng)就占地40萬(wàn)畝，造成了極大的浪費(fèi)。

按照政府規(guī)劃，未來(lái)嘉興鄉(xiāng)鎮(zhèn)將從原有的147個(gè)縮減至44個(gè)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“1+X”布局，建成309個(gè)中心社區(qū)，以便政府集中資源按城市標(biāo)準(zhǔn)配套服務(wù)。而莊史村也面臨向新建社區(qū)——向陽(yáng)新村集中搬遷，李田遠(yuǎn)一家即是剛剛搬進(jìn)社區(qū)的農(nóng)戶。

李田遠(yuǎn)在莊史村的宅基地不到1畝，經(jīng)評(píng)估價(jià)值12萬(wàn)元。按照政策，他可以選擇在中心社區(qū)或者其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城區(qū)進(jìn)行置換、自建公寓房；可以只拿一套或兩套房子，余下面積拿鎮(zhèn)里統(tǒng)一建造的標(biāo)準(zhǔn)廠房；也可以選擇貨幣安置。最終，他選擇了向陽(yáng)新村兩套80多平米的樓房。

向陽(yáng)新村占地約200畝，主要集聚對(duì)象即是莊史村及周邊村民。目前社區(qū)已建有自來(lái)水、有線電視、幼兒園、文體活動(dòng)室、醫(yī)療衛(wèi)生室、警務(wù)室和超市等公共服務(wù)配套設(shè)施。

對(duì)于宅基地與社區(qū)房產(chǎn)的區(qū)別，李田遠(yuǎn)體會(huì)到，原來(lái)農(nóng)村宅基地?zé)o法買賣，而中心社區(qū)房產(chǎn)可租可售（只能出售給同社區(qū)村民），有了交易的可能，房產(chǎn)就有了市場(chǎng)價(jià)值。

根據(jù)嘉興市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，嘉興市農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)地率均超30％，每年節(jié)地1萬(wàn)多畝。按公寓房安置測(cè)算，通過(guò)宅基地置換，每個(gè)農(nóng)戶平均資產(chǎn)將由15萬(wàn)元增加到60萬(wàn)元。

不過(guò)，“兩分兩換”模式的試點(diǎn)是以政府巨額財(cái)政投入作為保證的。根據(jù)測(cè)算，嘉興市土地改革中每搬遷一戶，政府就要支付高達(dá)三四十萬(wàn)元的直接和間接投入。僅2010年嘉興這一試點(diǎn)投資就達(dá)86.66億元，籌集各類社會(huì)資金18066萬(wàn)元。

為了平衡巨額財(cái)政投入，嘉興采取了“耕地占補(bǔ)平衡”、將復(fù)墾的耕地指標(biāo)置換為商業(yè)或工業(yè)用地的模式。

以南湖區(qū)余新鎮(zhèn)為例，五個(gè)村4000多農(nóng)戶的宅基地置換后多出3000多畝用地指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總投資約為10多億元，如果按照嘉興目前工業(yè)用地50萬(wàn)每畝、商業(yè)用地200多萬(wàn)的價(jià)格計(jì)算，政府出讓七八百畝土地商用地指標(biāo)，即可實(shí)現(xiàn)收支平衡。這也成為嘉興模式可堪復(fù)制的關(guān)鍵——宅基地復(fù)墾所節(jié)約的土地價(jià)格須高于每戶拆遷成本，否則政府就會(huì)陷入巨大的財(cái)政黑洞。

“應(yīng)該看到，對(duì)農(nóng)村投入、改善農(nóng)民生活條件本來(lái)就是政府必須做的。而土地流轉(zhuǎn)改革將會(huì)大大節(jié)約政府未來(lái)的執(zhí)政成本，為城市發(fā)展留下空間。”嘉興市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局副調(diào)研員陳桂林說(shuō)。

棘手難題

土地流轉(zhuǎn)集中改變了分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，機(jī)械化設(shè)施與現(xiàn)代化技術(shù)的運(yùn)用，不僅將大幅提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，還會(huì)節(jié)余出大量的勞力。而“人”的過(guò)剩、涌入城鎮(zhèn)，則關(guān)乎就業(yè)、社保、醫(yī)療、戶籍、教育和住房等配套改革，這將打破工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)間的現(xiàn)有均衡。

正如前任嘉興市委書記陳德榮所說(shuō)，“兩分兩換”不是簡(jiǎn)單的拆舊房建新房，而是推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城市化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，破解了城鄉(xiāng)之間的二元制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、土地利用集約化，加速了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。

嘉興嘗試“兩分兩換”的同時(shí)，2009年開(kāi)始對(duì)戶籍制度進(jìn)行配套改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的性質(zhì)劃分，代之以有地居民和無(wú)地居民。當(dāng)農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村土地承包權(quán)后，可與市民享受同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度。

2010年，嘉興土改探索得到了國(guó)土部的認(rèn)可，被確定為8個(gè)地級(jí)市試點(diǎn)之一，共同編制《嘉興市土地整治規(guī)劃（2011-2020年）》。2013年4月，國(guó)土部通過(guò)了這一規(guī)劃的評(píng)審。

根據(jù)上述規(guī)劃，未來(lái)五年嘉興計(jì)劃在人均年收入1萬(wàn)元左右、農(nóng)民集聚意愿在80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“整村推進(jìn)”的方式加快實(shí)施，經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)、社會(huì)基礎(chǔ)特別良好的地區(qū)可“整鎮(zhèn)推進(jìn)”。

不過(guò)，當(dāng)?shù)匾晃挥兄嗄贽r(nóng)業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的官員認(rèn)為，嘉興探索土地改革已有5年，很多淺層問(wèn)題都已經(jīng)解決，隨著改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，難免要觸及敏感區(qū)域。

1998年，中央政府承諾，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30年不變，如今恰剩一半期限，投資者對(duì)于未來(lái)土地流轉(zhuǎn)到期的顧慮隨之增加；農(nóng)村勞動(dòng)力大量節(jié)余，政府又將如何安置就業(yè)；社區(qū)建成后，城鄉(xiāng)間房屋產(chǎn)權(quán)界限能否突破，二元制的戶籍制度壁壘可否消除等等，都是棘手的問(wèn)題。

這位官員認(rèn)為，深化改革既需要地方政府在個(gè)別制度上不斷創(chuàng)新，更需要中央政府盡快從宏觀層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。