杜濤 胡蓉萍 張向東

2013年6月5日，本年度中央代發(fā)地方債第一期債券發(fā)布，分別是新疆、安徽、福建、甘肅四省，分三年期和五年期兩種，總額度為422億。

但是相比龐大的地方債務(wù)，這只是滄海一粟。

中國地方債務(wù)到底有多少？審計(jì)署只是在2011年底出具的審計(jì)報(bào)告中提及，截至2010年底，全國地方政府的相關(guān)債務(wù)達(dá)10.7萬億，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬億，占比46.38%。

最新的數(shù)據(jù)并沒有出爐。但在今年5月20日，國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝估計(jì)，目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至 18萬億，而財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠此前估計(jì)的數(shù)字是超過20萬億元。

比總債務(wù)規(guī)模更讓地方政府焦慮的，是2013年到期必須償還的債務(wù)。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底10.7萬億元全國地方政府相關(guān)債務(wù)中，約有11.37%需要在2013年償還，合計(jì)1.2萬億；加上2010年共計(jì)1384億的中央代發(fā)地方債，3年到期需要還本付息，合計(jì)1500億；同時(shí)地方政府通過信托機(jī)構(gòu)融資的6500多億元政信合作，由于多是2年期限，很大一部分去年發(fā)行的項(xiàng)目也將迎來一波產(chǎn)品兌付洪峰。

考慮到政信合作品可能部分用于償還舊債務(wù)，再加上最近三年平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張數(shù)據(jù)未明，兩者相抵粗略估算，這是接近2萬億的還債壓力！幾乎占到地方政府2013年財(cái)政預(yù)算收入的兩成，土地出讓預(yù)算收入的一半。

數(shù)據(jù)謎團(tuán)

“在中國，最有融資能力的就是政府。”一家國有銀行地方分行行長告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，不管是中央國債還是地方政府的融資平臺(tái)，政府的信用都是直接間接地在為這些資金做擔(dān)保。

但到底地方政府融了多少資，欠了多少債，目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)。一家國內(nèi)券商人士表示，對(duì)2012　年末地方債務(wù)總額簡單廣義估算，主要是通過以下方法：

即2012　年末地方政府債務(wù)總額，等于2010　年末地方政府債務(wù)總額加上地方政府對(duì)銀行債務(wù)即平臺(tái)貸款的凈變化，再加上城投債、中央代發(fā)地方債以及基建信托的凈變化。

根據(jù)2010　年末審計(jì)署公布的地方政府債務(wù)分類，銀行貸款和發(fā)行債券這兩項(xiàng)的占比合計(jì)高達(dá)86%，而考慮到對(duì)上級(jí)財(cái)政的債務(wù)、對(duì)其他單位和個(gè)人借款難以找到公開數(shù)據(jù)，該券商人士假設(shè)這幾項(xiàng)近年來余額不變，最終的結(jié)果是15萬億左右，與審計(jì)署今年透露的數(shù)據(jù)出入不大。

在上述國有銀行地方分行行長看來，每年進(jìn)入地方政府各種融資平臺(tái)的銀行貸款，基本是有據(jù)可查的，但各地的融資平臺(tái)越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)，正是這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)，加劇了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

其中，利用信托平臺(tái)來融資正在成為2012年以來地方政府的新寵，這種游離于銀行資產(chǎn)負(fù)債表以外的“影子資金”更是讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)難覓蹤影。

中國信托業(yè)協(xié)會(huì)最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，政信合作業(yè)務(wù)在一季度井噴，資金余額沖破6500億元，達(dá)到近三年以來最高水平。截至今年一季度末，信托對(duì)政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)配置比例同比提高3.93個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)比提高2.16個(gè)百分點(diǎn)。直接的政信合作業(yè)務(wù)一季度末余額為6548.14億元，同比增長160.85%，環(huán)比增長30.56%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過近幾年平均兩三千億元的水平。

一位央行地方分行人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，去年他們行曾經(jīng)想統(tǒng)計(jì)下所在區(qū)域的地方債務(wù)問題，銀行的數(shù)據(jù)可以拿到，但是涉及財(cái)政以及政府類投資公司的數(shù)據(jù)，對(duì)方根本就沒有給，所以也就無法統(tǒng)計(jì)出一個(gè)有效的債務(wù)數(shù)據(jù)。

超強(qiáng)的融資能力，正在日益成為地方領(lǐng)導(dǎo)的“主業(yè)”，甚至成為政績考核的隱形風(fēng)向標(biāo)。一位東部省會(huì)城市金融辦主任稱，現(xiàn)在檢驗(yàn)地方領(lǐng)導(dǎo)的能力，就是看能不能融資，能夠融到多少資金，這點(diǎn)非常重要，有了資金才能去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，搞民生工程，這樣才能獲得升遷渠道和名聲。

不過，在銀行人士看來，有能力不等于無風(fēng)險(xiǎn)。上述國有銀行地方分行行長表示，對(duì)于地方政府的融資主要看兩個(gè)方面，一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展速度；二是看地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的能力，特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。有的領(lǐng)導(dǎo)非常有思想、思路和魄力，這樣的融資問題還是不大的，若是那種純粹的政績工程，而領(lǐng)導(dǎo)又沒經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，那么這類的融資將是非常危險(xiǎn)的。

還債壓力

地方政府的還債焦慮感，真實(shí)地反映在了年初的預(yù)算報(bào)告中。

浙江省2013年財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出，“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大。”《關(guān)于吉林省2012年預(yù)算執(zhí)行情況和2013年預(yù)算草案的報(bào)告》也提出，財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券和其他一些政府性債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入償還高峰期，各級(jí)政府償債壓力較大；湖南省的預(yù)算草案則直接點(diǎn)出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺(tái)公司運(yùn)行存在隱患，財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。”

在2013年各地的財(cái)政預(yù)算中，地方政府本級(jí)收入，加上稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，合計(jì)11.5萬億左右，國有土地收入預(yù)算為3.3萬億元。而2013年要償還的各種債務(wù)，保守估計(jì)將接近2萬億，約占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的近兩成，土地出讓收入預(yù)算的一半多。

事實(shí)上，地方政府的財(cái)政預(yù)算收入，其支出結(jié)構(gòu)基本上是剛性的。用一位北方省會(huì)城市財(cái)政局長的話來說，每年的地方政府本級(jí)收入剛夠人員費(fèi)用、辦公支出等，想要發(fā)展只能依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，以及超收收入、土地出讓金，然后就是舉債。

他表示，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等涉及民生投入的龐大資金需求，是全國大部分省市不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)壓力。比如教育，按照規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重必須達(dá)到4%，2012年的GDP為51.9萬億元，那么相應(yīng)的財(cái)政支出將超過2萬億。

拿什么來償還債務(wù)？上述東部省會(huì)城市金融辦主任表示，主要就是幾條路：出售國有資產(chǎn)、增加土地出讓收入、利用財(cái)政資金擔(dān)保融資以及借新還舊。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，目前，一些極度缺錢的縣級(jí)融資平臺(tái)也紛紛借道信托融資，其中不乏一些很小很窮的縣，發(fā)信托融資動(dòng)輒幾億元；同時(shí)，江浙一帶的小額貸款公司、金融租賃公司正在積極幫助地方融資平臺(tái)吸引來自境外的資金。

上述人行地方分行人士稱，一般政府投資公司會(huì)通過一家外貿(mào)公司制造出虛假交易，將境外資金先轉(zhuǎn)移到境內(nèi)，再通過一系列操作手段轉(zhuǎn)變成各類政府公司的融資來源。

該人士表示，目前地方融資平臺(tái)發(fā)行的債券收益率一般是5%～8%，通常要低于銀行貸款，但需要較為漫長和繁冗的審批過程，為了爭取時(shí)間，地方政府需要更快捷的融資手段，雖然會(huì)在未來三五年支付更高的資金成本，但對(duì)于一屆政府來說，時(shí)間已經(jīng)夠長了。“現(xiàn)在每一屆地方政府都有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，而產(chǎn)生的債務(wù)問題則基本很少關(guān)注，最終會(huì)留給下一屆政府。”上述地方金融辦主任說。

重壓經(jīng)濟(jì)

資金正在大舉流向地方政府，但無論從固定資產(chǎn)投資還是地方項(xiàng)目投資上看，似乎仍然波瀾不驚。

2013年第一季度的數(shù)據(jù)顯示，地方政府旗下的投資公司發(fā)售了2830億元人民幣債券，同比增長一倍多；與此同時(shí)，貨幣供應(yīng)量也在增加，社會(huì)融資規(guī)模為6.16萬億元，比上年同期多2.27萬億元，其中當(dāng)季人民幣貸款增加2.76萬億元，同比多增2949億元。

然而相比之下，一季度全國固定資產(chǎn)投資91319億元，同比名義增長20.6%，增速比1-3月份回落0.3個(gè)百分點(diǎn)，其中工業(yè)投資增速回落0.4個(gè)百分點(diǎn)，按項(xiàng)目隸屬關(guān)系，地方項(xiàng)目投資增速回落0.1個(gè)百分點(diǎn)。同樣，中國的整體經(jīng)濟(jì)增長并沒有按照人們預(yù)期那樣強(qiáng)勁復(fù)蘇，首季意外放緩至7.7%。

“當(dāng)?shù)胤秸畬①Y金拿去還債，而在投資和民生之間，政府會(huì)優(yōu)先選擇民生，所以對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資缺少資金，所以償還債務(wù)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力是顯而易見的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君教授表示。

監(jiān)管部門正在有意識(shí)地糾正地方政府的大舉融資行為。去年底，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，今年5月，銀監(jiān)會(huì)又出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)2013　年地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行控制地方平臺(tái)貸款總量，不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。

“規(guī)定意在遏制地方政府的盲目投資沖動(dòng)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，但也將導(dǎo)致地方政府資金鏈再度緊張，有可能出現(xiàn)回光返照般的效應(yīng)，同時(shí)也牽一發(fā)而動(dòng)全身，連鎖反應(yīng)到中小企業(yè)，讓本就薄弱的實(shí)體經(jīng)濟(jì)再遭重壓。”一位國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，最關(guān)鍵的問題是資金源頭沒有活水來。

上述對(duì)地方債務(wù)曾做過調(diào)研的國有銀行地方分行行長講了一個(gè)例子，融資平臺(tái)公司在地方很多行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈里基本是充當(dāng)了資金來源的角色，它將資金投入到各種基建或者民生項(xiàng)目，采購中小企業(yè)的產(chǎn)品，此后中小企業(yè)又申請(qǐng)銀行貸款。“當(dāng)各種資金流轉(zhuǎn)比較快的時(shí)候是沒有任何問題的，但當(dāng)集中償還債務(wù)導(dǎo)致資金緊張時(shí)，拖欠債務(wù)的中小企業(yè)，首先會(huì)被銀行抽貸。當(dāng)貸款抽到最上面的政府融資平臺(tái)時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響就很大了，特別是中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)還是依靠投資和出口在拉動(dòng)的時(shí)候。”上述行長稱。