于華鵬
《環(huán)境保護法修正案(草案)》(下稱“草案“)終于結(jié)束了二審。
去年8月底,草案在醞釀了一年半后進入全國人大常委會的初次審議程序,又是近一年,草案于今年6月底進行了二審。
無論整體還是細節(jié),二審稿與一審后向社會公開的征求意見稿和現(xiàn)行的環(huán)保法相比,變化都非常大。可以說,幾乎每一條款都有所變動。
據(jù)悉,本次二審后將不再公開征求意見,也就是說,草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。
出臺背后
“去年公開征求意見后,人大法工委和人大法律委員會去山西和山東進行了調(diào)研,同時也跟國務院法制辦、環(huán)保部交換了意見。”一位接近修法環(huán)節(jié)的人士對經(jīng)濟觀察報記者表示,“完成上述工作后,今年5月30日,人大法律委員會召開會議,對草案進行逐條審議,這次會議認為,在草案初審和征求意見過程中,提出了在環(huán)保法的定位、基本制度及主要內(nèi)容等進行修改的建議,所以需要進一步完善草案,此后6月17日,人大法律委員會再次進行審議,修改后的草案就是人大常委會審議的二審稿。”
據(jù)該人士透露,在人大法律委員會的上述會議上,對于草案的修改討論主要集中在環(huán)保法定位、地方政府的環(huán)境問責、環(huán)境信息共享、農(nóng)村污染防護、公眾參與、信息公開和環(huán)境處罰等問題上。
“有委員提出,目前環(huán)保法律有30多部,行政法規(guī)90多部,環(huán)保法應定位為基礎性、綜合性法律,解決共性問題,這個提法各方面都贊成,于是二審稿中增加了‘保護環(huán)境是國家的基本國策’,并明確‘環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則’。”上述人士表示。
不僅如此,還有常委委員和部門在會上提出應明確政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有環(huán)保的義務,特別是政府,更應當擔責,基于這個提議,人大法律委員會在二審稿中增加了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”的建議。“還有委員提出,應當將環(huán)保工作中的而一些行之有效的措施和做法上升為法律,”該人士稱,“于是在二審稿中增加了建立環(huán)境信息共享機制、未依法進行環(huán)評不得開工建設和建立跨行政重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制的規(guī)定”。
除此之外,會議上還提出了增加針對農(nóng)村污染問題的條款,主要包括加強農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警、施用農(nóng)藥肥料等進行灌溉應采取措施防止重金屬及其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境等。
同時,針對環(huán)保領域“違法成本低、守法成本高”等問題提出了加大違法行為的處罰力度,像企事業(yè)單位等通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監(jiān)管的,構(gòu)成犯罪將追究刑事責任。
不過,對于上述會議的“重頭戲“,該人士表示,與會者特別提出了“應當建立公眾有序參與的機制”的建議,“于是在二審稿中,對環(huán)境信息公開和公眾參與單辟專章,進行了詳細規(guī)定。”
“在審議和征求意見過程中,還有的常委委員、地方、部門和專家提出,環(huán)保法是基礎法,建議采用修訂方式對環(huán)保法作全面修改,對此人大法律委員會的態(tài)度是建議做進一步研究。”該人士補充表示。
修正幅度
與現(xiàn)行的環(huán)保法相比,二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條,而現(xiàn)行法總共只有47條,換句話說,環(huán)保法二審的修正幅度非常大。
簡單來看,本次修改共涉及45處,主要集中在信息公開、政府責任、公益訴訟和規(guī)劃環(huán)評等方面。
比如,二審稿增加了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”,現(xiàn)行法第四十五條改為“各級人民政府及其有關(guān)部門存在不符合行政許可條件給予行政許可的、對環(huán)境違法行為進行包庇的、接到公民等舉報環(huán)境違法行為未及時查處的、偽造或指使偽造檢測數(shù)據(jù)的以及應當依法公開環(huán)境信息而不公開等行為之一的,對直接負責的主管人和其他直接責任人給予記過或降級處分,造成嚴重后果的,給予撤職或者開除處分,特別的,其主要負責人應引咎辭職。”
同時,二審稿特別提出地方政府的環(huán)保規(guī)劃必須和國家規(guī)劃銜接的規(guī)定。
“這兩條修改的意義在于提出了戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的概念,限制了地方政府無序的開發(fā)規(guī)劃對于地方環(huán)境污染的加劇,同時對于造成環(huán)境質(zhì)量問題的地方政府將進行問責。”上海交通大學法學院環(huán)境資源法研究所所長王曦表示,“現(xiàn)在的情況是很多地方政府仍是唯GDP的發(fā)展思路,環(huán)保部的幾次環(huán)保風暴都是因此而起,所以規(guī)劃環(huán)評就是要規(guī)范地方政府犧牲環(huán)境的地方發(fā)展模式。”
此外,二審稿的最大的亮點在于專辟“環(huán)境信息公開和公眾參與”作為環(huán)保法的第五章,該章從四十三條開始共設有六條。
原全國人大環(huán)資委辦公室副主任、全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華此前在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時曾表示,環(huán)保法修改的法眼主要有兩個,其中之一就是信息的公開,他認為政府發(fā)布的信息必須公開,披露的信息應該得到社會的監(jiān)督。
具體來看,二審稿提出,“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”、“各級人民政府及其有關(guān)部門應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序”、“縣級以上人民政府及其環(huán)境保護等有關(guān)部門,應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突然環(huán)境事件及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用、環(huán)境質(zhì)量限期達標情況等信息”、“對依法應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目,建設單位應當在編制時向公眾說明情況,征求意見”、“環(huán)保行政主管部門在收到建設項目環(huán)境影響報告書后,除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外,應當予以公開”。
“這些新增的規(guī)定非常詳細也很重要,像要求建設單位編制環(huán)評影響報告時必須向公眾征求意見,就是非常大的進步和舉措,現(xiàn)在很多項目由于前期沒有讓公眾參與,造成影響嚴重的環(huán)境群體事件,這些突發(fā)環(huán)境污染事件大部分是信息傳導閉塞導致的,如果前期就讓公眾參與到?jīng)Q策中,讓信息接受公眾監(jiān)督,類似的事件完全可以避免。”王曦稱。
在此新章中,還有一個條款引起了較大的爭議。二審稿的第四十八條提出,“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起控訴。”
該條款的爭議在于明確了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟主體資格,雖然二審稿沒有明確提出唯此一家,但是一部基礎法明確一家組織機構(gòu)的名稱被認為嚴重“不合適”。“即使是環(huán)保部,在環(huán)保法里都要界定為國務院環(huán)境保護行政主管部門,中華環(huán)保聯(lián)合會的明確出現(xiàn)的確不合適。”上述接近修法環(huán)節(jié)的人士表示。
更大的爭議還來自于聯(lián)合會本身,日前有報道稱,中華環(huán)保聯(lián)合會曾違規(guī)獲取千萬財政資金,同時聯(lián)合會還定期收取污染企業(yè)會員費,如果作為公益訴訟的主體,其公益性備受質(zhì)疑,有人擔憂該組織可能成為污染企業(yè)的“避風港”。“現(xiàn)在中國在公益訴訟方面的研究和實踐都嚴重經(jīng)驗不足,但需要肯定的是,訴訟的主體資格應該多元,不能限定為一家。”王曦表示。
除了上述的重要修正之外,對于霧霾治理特別重要的“聯(lián)防聯(lián)控”機制也寫進了二審稿,其將現(xiàn)行法的第十五條進行了修改,提出“國家建立跨行政區(qū)重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制,實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測,實施統(tǒng)一的防治措施”。
與此配套的,二審稿還將現(xiàn)行法的第七條“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一管理”中“本轄區(qū)”修改為“行政區(qū)域”。
“加入聯(lián)防聯(lián)控治理的內(nèi)容,體現(xiàn)出空氣污染治理的迫切性和長久性,更為重要的是,為防止各地方政府為環(huán)境問題扯皮提供了基礎法律的支撐。”王曦表示。
新意見
在人大常委會針對二審稿的分組審議會上,針對二審稿,多數(shù)委員提出了新的修改意見。
“有委員提出,環(huán)境刑事犯罪在處罰上還不夠明確,《刑法》和《治安管理處罰法》對環(huán)境保護中構(gòu)成刑事犯罪的沒有具體規(guī)定,所以操作和執(zhí)行起來就有困難,環(huán)保法應明確具體的刑事責任處罰。”上述人士表示,“還有就是有委員認為,二審稿中不應將通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監(jiān)管的處罰分為構(gòu)成犯罪和不構(gòu)成犯罪,因為在‘兩高’關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的相關(guān)司法解釋中,偷排行為不需要查結(jié)果,行為犯直接入罪,所以環(huán)保法應該與其配套對應,直接入罪而不應再有行政處罰的選擇”。
此外,分組會議上討論的焦點還有委員建議適當提高排污費、構(gòu)建第三方主體監(jiān)督政府和排污企業(yè)、對政府部門追責要有配套細則以及盡快完成修法等。
而在王曦看來,二審稿較公開征求意見稿和現(xiàn)行法都有很大的修改和補充,現(xiàn)在除了細節(jié)的修改外,更應該加入執(zhí)行和操作層面的約束或配套,“法律再好,無法實現(xiàn)落實和執(zhí)行也是枉然,如何避免地方政府和環(huán)保部門的睜一只眼閉一只眼的環(huán)境污染處理態(tài)度,如何落實環(huán)境違法的真正處罰和刑事犯罪的執(zhí)法,才是最主要的。”
據(jù)了解,本次二審后草案將不再公開征求意見,也就是說,草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。
此前,一位環(huán)保部官員在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時曾表示,如果二審稿修改順利的話,“新環(huán)保法”將有望在年底出臺。