于華鵬

《環(huán)境保護法修正案（草案）》（下稱“草案“）終于結(jié)束了二審。

去年8月底,草案在醞釀了一年半后進入全國人大常委會的初次審議程序，又是近一年，草案于今年6月底進行了二審。

無論整體還是細節(jié)，二審稿與一審后向社會公開的征求意見稿和現(xiàn)行的環(huán)保法相比，變化都非常大。可以說，幾乎每一條款都有所變動。

據(jù)悉，本次二審后將不再公開征求意見，也就是說，草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。

出臺背后

“去年公開征求意見后，人大法工委和人大法律委員會去山西和山東進行了調(diào)研，同時也跟國務院法制辦、環(huán)保部交換了意見。”一位接近修法環(huán)節(jié)的人士對經(jīng)濟觀察報記者表示，“完成上述工作后，今年5月30日，人大法律委員會召開會議，對草案進行逐條審議，這次會議認為，在草案初審和征求意見過程中，提出了在環(huán)保法的定位、基本制度及主要內(nèi)容等進行修改的建議，所以需要進一步完善草案，此后6月17日，人大法律委員會再次進行審議，修改后的草案就是人大常委會審議的二審稿。”

據(jù)該人士透露，在人大法律委員會的上述會議上，對于草案的修改討論主要集中在環(huán)保法定位、地方政府的環(huán)境問責、環(huán)境信息共享、農(nóng)村污染防護、公眾參與、信息公開和環(huán)境處罰等問題上。

“有委員提出，目前環(huán)保法律有30多部，行政法規(guī)90多部，環(huán)保法應定位為基礎性、綜合性法律，解決共性問題，這個提法各方面都贊成，于是二審稿中增加了‘保護環(huán)境是國家的基本國策’，并明確‘環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則’。”上述人士表示。

不僅如此，還有常委委員和部門在會上提出應明確政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有環(huán)保的義務，特別是政府，更應當擔責，基于這個提議，人大法律委員會在二審稿中增加了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”的建議。“還有委員提出，應當將環(huán)保工作中的而一些行之有效的措施和做法上升為法律，”該人士稱，“于是在二審稿中增加了建立環(huán)境信息共享機制、未依法進行環(huán)評不得開工建設和建立跨行政重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制的規(guī)定”。

除此之外，會議上還提出了增加針對農(nóng)村污染問題的條款，主要包括加強農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警、施用農(nóng)藥肥料等進行灌溉應采取措施防止重金屬及其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境等。

同時，針對環(huán)保領域“違法成本低、守法成本高”等問題提出了加大違法行為的處罰力度，像企事業(yè)單位等通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監(jiān)管的，構(gòu)成犯罪將追究刑事責任。

不過，對于上述會議的“重頭戲“，該人士表示，與會者特別提出了“應當建立公眾有序參與的機制”的建議，“于是在二審稿中，對環(huán)境信息公開和公眾參與單辟專章，進行了詳細規(guī)定。”

“在審議和征求意見過程中，還有的常委委員、地方、部門和專家提出，環(huán)保法是基礎法，建議采用修訂方式對環(huán)保法作全面修改，對此人大法律委員會的態(tài)度是建議做進一步研究。”該人士補充表示。

修正幅度

與現(xiàn)行的環(huán)保法相比，二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條，而現(xiàn)行法總共只有47條，換句話說，環(huán)保法二審的修正幅度非常大。

簡單來看，本次修改共涉及45處，主要集中在信息公開、政府責任、公益訴訟和規(guī)劃環(huán)評等方面。

比如，二審稿增加了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，現(xiàn)行法第四十五條改為“各級人民政府及其有關(guān)部門存在不符合行政許可條件給予行政許可的、對環(huán)境違法行為進行包庇的、接到公民等舉報環(huán)境違法行為未及時查處的、偽造或指使偽造檢測數(shù)據(jù)的以及應當依法公開環(huán)境信息而不公開等行為之一的，對直接負責的主管人和其他直接責任人給予記過或降級處分，造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，特別的，其主要負責人應引咎辭職。”

同時，二審稿特別提出地方政府的環(huán)保規(guī)劃必須和國家規(guī)劃銜接的規(guī)定。

“這兩條修改的意義在于提出了戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的概念，限制了地方政府無序的開發(fā)規(guī)劃對于地方環(huán)境污染的加劇，同時對于造成環(huán)境質(zhì)量問題的地方政府將進行問責。”上海交通大學法學院環(huán)境資源法研究所所長王曦表示，“現(xiàn)在的情況是很多地方政府仍是唯GDP的發(fā)展思路，環(huán)保部的幾次環(huán)保風暴都是因此而起，所以規(guī)劃環(huán)評就是要規(guī)范地方政府犧牲環(huán)境的地方發(fā)展模式。”

此外，二審稿的最大的亮點在于專辟“環(huán)境信息公開和公眾參與”作為環(huán)保法的第五章，該章從四十三條開始共設有六條。

原全國人大環(huán)資委辦公室副主任、全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華此前在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時曾表示，環(huán)保法修改的法眼主要有兩個，其中之一就是信息的公開，他認為政府發(fā)布的信息必須公開，披露的信息應該得到社會的監(jiān)督。

具體來看，二審稿提出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”、“各級人民政府及其有關(guān)部門應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序”、“縣級以上人民政府及其環(huán)境保護等有關(guān)部門，應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突然環(huán)境事件及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用、環(huán)境質(zhì)量限期達標情況等信息”、“對依法應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向公眾說明情況，征求意見”、“環(huán)保行政主管部門在收到建設項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應當予以公開”。

“這些新增的規(guī)定非常詳細也很重要，像要求建設單位編制環(huán)評影響報告時必須向公眾征求意見，就是非常大的進步和舉措，現(xiàn)在很多項目由于前期沒有讓公眾參與，造成影響嚴重的環(huán)境群體事件，這些突發(fā)環(huán)境污染事件大部分是信息傳導閉塞導致的，如果前期就讓公眾參與到?jīng)Q策中，讓信息接受公眾監(jiān)督，類似的事件完全可以避免。”王曦稱。

在此新章中，還有一個條款引起了較大的爭議。二審稿的第四十八條提出，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起控訴。”

該條款的爭議在于明確了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟主體資格，雖然二審稿沒有明確提出唯此一家，但是一部基礎法明確一家組織機構(gòu)的名稱被認為嚴重“不合適”。“即使是環(huán)保部，在環(huán)保法里都要界定為國務院環(huán)境保護行政主管部門，中華環(huán)保聯(lián)合會的明確出現(xiàn)的確不合適。”上述接近修法環(huán)節(jié)的人士表示。

更大的爭議還來自于聯(lián)合會本身，日前有報道稱，中華環(huán)保聯(lián)合會曾違規(guī)獲取千萬財政資金，同時聯(lián)合會還定期收取污染企業(yè)會員費，如果作為公益訴訟的主體，其公益性備受質(zhì)疑，有人擔憂該組織可能成為污染企業(yè)的“避風港”。“現(xiàn)在中國在公益訴訟方面的研究和實踐都嚴重經(jīng)驗不足，但需要肯定的是，訴訟的主體資格應該多元，不能限定為一家。”王曦表示。

除了上述的重要修正之外，對于霧霾治理特別重要的“聯(lián)防聯(lián)控”機制也寫進了二審稿，其將現(xiàn)行法的第十五條進行了修改，提出“國家建立跨行政區(qū)重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測，實施統(tǒng)一的防治措施”。

與此配套的，二審稿還將現(xiàn)行法的第七條“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一管理”中“本轄區(qū)”修改為“行政區(qū)域”。

“加入聯(lián)防聯(lián)控治理的內(nèi)容，體現(xiàn)出空氣污染治理的迫切性和長久性，更為重要的是，為防止各地方政府為環(huán)境問題扯皮提供了基礎法律的支撐。”王曦表示。

新意見

在人大常委會針對二審稿的分組審議會上，針對二審稿，多數(shù)委員提出了新的修改意見。

“有委員提出，環(huán)境刑事犯罪在處罰上還不夠明確，《刑法》和《治安管理處罰法》對環(huán)境保護中構(gòu)成刑事犯罪的沒有具體規(guī)定，所以操作和執(zhí)行起來就有困難，環(huán)保法應明確具體的刑事責任處罰。”上述人士表示，“還有就是有委員認為，二審稿中不應將通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監(jiān)管的處罰分為構(gòu)成犯罪和不構(gòu)成犯罪，因為在‘兩高’關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的相關(guān)司法解釋中，偷排行為不需要查結(jié)果，行為犯直接入罪，所以環(huán)保法應該與其配套對應，直接入罪而不應再有行政處罰的選擇”。

此外，分組會議上討論的焦點還有委員建議適當提高排污費、構(gòu)建第三方主體監(jiān)督政府和排污企業(yè)、對政府部門追責要有配套細則以及盡快完成修法等。

而在王曦看來，二審稿較公開征求意見稿和現(xiàn)行法都有很大的修改和補充，現(xiàn)在除了細節(jié)的修改外，更應該加入執(zhí)行和操作層面的約束或配套，“法律再好，無法實現(xiàn)落實和執(zhí)行也是枉然，如何避免地方政府和環(huán)保部門的睜一只眼閉一只眼的環(huán)境污染處理態(tài)度，如何落實環(huán)境違法的真正處罰和刑事犯罪的執(zhí)法，才是最主要的。”

據(jù)了解，本次二審后草案將不再公開征求意見，也就是說，草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。

此前，一位環(huán)保部官員在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時曾表示，如果二審稿修改順利的話，“新環(huán)保法”將有望在年底出臺。