降蘊彰

11月召開的十八屆三中全會即將為新一輪土地改革政策“定調(diào)”。

由國土資源部組建的土地改革研究小組在經(jīng)過一年多、對11個省份的50多個城市進行深入調(diào)研后，目前已形成關于新一輪土地管理制度改革的框架建議，其中的核心部分極有可能成為新一屆三中全會對新土改政策“定調(diào)”的理論基礎。

新一輪土地改革的總體方案大致為，在不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標準等法律法規(guī)的前提下，提高征地補償額度，縮小征地范圍，盤活存量建設用地，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地的流轉(zhuǎn)，探索以“集體建設用地使用權交換企業(yè)經(jīng)營權”的新路徑，嚴禁將農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)為商品房建設。

與土地改革總體方案相對應，在十八屆三中全會之后，相關部門將密集推出一系列新的土地改革政策措施。下一步國土資源部除了出臺重新修訂后的《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點工作的指導意見》等，還將部署開展宅基地制度改革試點，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法

對于很多人關注的農(nóng)地直接入市，國土資源部基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展集體建設用地改革試點，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度，在此基礎上，再逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

試點

按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，土地所有權歸屬分國有土地、農(nóng)村集體土地兩類，農(nóng)村集體土地從土地用途的角度來劃分又分為農(nóng)用地和建設用地。建設用地主要是指用于宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等用途的土地。農(nóng)戶宅基地屬于非經(jīng)營性建設用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地屬于經(jīng)營性建設用地。在中央力推新型城鎮(zhèn)化建設的大背景下，這兩類土地是市場緊密關注的潛在“蛋糕”。

據(jù)一位不愿具名的國土系統(tǒng)專家介紹，目前國土資源部等方面對農(nóng)村集體建設用地的改革計劃都較為保守，采用的是先選擇在一些條件適宜的地方做“試點”，逐步積累經(jīng)驗，以指導更大范圍內(nèi)的新一輪土地改革。

在宅基地試點方面，國土資源部設定的改革目標為，近期主要是在堅持農(nóng)村一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導和規(guī)范閑置的宅基地流轉(zhuǎn)；遠期則是在完善農(nóng)村宅基地制度的基礎上，逐步放開宅基地使用權流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民擁有宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權。

在經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)方面，國土資源部初步確定了28個試點市縣進行改革嘗試，基本的要求是，各試點市縣必須遵循“流轉(zhuǎn)必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、土地使用標準、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)規(guī)定”，“流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設”等原則。

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源、中國土地學會副理事長黃小虎對國土資源部即將開展的宅基地試點一致的分析是，國土資源部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實并不“閑”，特別是在一些北京、深圳等城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權房的形式存在。下一步推進宅基地試點改革，必然會面臨解決小產(chǎn)權房的難題。

對于國土資源部提出要探索以“集體建設用地使用權交換企業(yè)經(jīng)營權”的改革路徑，鄭振源表示，其實這樣的改革也沒多大新意。其實早在1999年至2002年期間，國土資源部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州、廣東順德等地開展了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，但由于土地改革政策不配套，這些早期集體建設用地流轉(zhuǎn)的試點也都基本萎縮。

鄭振源分析說，從2008年十七屆三中全會中央就提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，從政策主管部門透露的信息來看，政府未來還會繼續(xù)壟斷征地，并繼續(xù)限價征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民的土地權益還是很難得到合理保障。

爭議

現(xiàn)行農(nóng)地征補制度最為突出的問題是政府壟斷賣地，對農(nóng)民的征地補償標準又偏低，這樣導致的結(jié)果是，政府靠廉價征用農(nóng)地后再轉(zhuǎn)手以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，而農(nóng)民從中只獲得10%左右的土地增值收益。

從2008年中央提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場開始，國土資源部等方面就開始著手修訂《土地管理法》，據(jù)前述不愿具名的國土系統(tǒng)專家介紹，修改《土地管理法》最初的基本思路，就是允許集體土地進入市場流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國有土地同地同權同價的地位，這樣才能保障農(nóng)民獲得的征地補償較為合理。

在推進《土地管理法》修訂過程中，國內(nèi)一些專家學者希望能按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的思路，完成對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征地、土地供應乃至住宅用地續(xù)期費用等問題的突破，推動土地體制更深層次的改革，但令人失望的是，直到目前為止，國土部門還未完成對《土地管理法》的修改。

前述不愿具名的國土系統(tǒng)專家告訴經(jīng)濟觀察報，在國土資源部修訂《土地管理法》和制定“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點工作的指導意見”期間，國土資源部遭遇了來自有關部門和地方政府的較大阻力，一些改革力度較大的政策也因此被迫夭折。

事實上，從公開的報道也可以看出，目前在對相關土地改革政策的很多方面，中央部委之間，中央與地方之間，以及政府官員與專家之間，都存在很大分歧。以成都、重慶等地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中實施的“地票”為例，成都、重慶等地方政府的說法是，在農(nóng)地整治、拆遷中，政府把80%-90%的收益給了農(nóng)民。一些政府部門的官員以及周其仁等專家對成都、重慶的做法表示推崇，但中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此卻并不認可。

今年6月，陳錫文公開表示，現(xiàn)在的小產(chǎn)權房是違法的，主管部門應該進行嚴格清理。他同時還表示，對于國土資源部推行多年的“增減掛鉤”政策，也并不贊同。