吳必軒/文 今年7月14日，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提交了設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱“碳關(guān)稅”）的立法議案。這是歐盟碳關(guān)稅進入立法程序的第一步。一周前，11月29日，歐洲議會的國際貿(mào)易委員會（INTA）公開了對該議案的《修正意見稿》，預(yù)示著碳關(guān)稅的具體設(shè)計可能將發(fā)生重要變化。

先交代一點背景信息。按照歐盟議事規(guī)則，歐委會提出的立法議案必須經(jīng)過歐洲議會（代表公民利益）和歐盟理事會（代表歐洲各國利益）通過才能成為法律。具體來說，歐委會提出的碳關(guān)稅《議案》，須先由歐洲議會進行“一讀”——或全文采納，或修正其文本。然后，再由歐盟理事會對歐洲議會的一讀文本進行“一讀”——或全文采納，或再行修正（引出二讀）。《議案》文本目前正處在歐洲議會的“一讀”階段，雖然11月29日國際貿(mào)易委員會提出的《修正意見稿》還有待于歐洲議會最終表決通過，但它反映了主導(dǎo)的關(guān)鍵委員會的態(tài)度，預(yù)示著很可能發(fā)生的設(shè)計變化。

一.碳關(guān)稅的實際征收可能提前一年

根據(jù)歐委會的《議案》，碳關(guān)稅的實施有一個三年的過渡期（2023—2025年）。在這三年里，歐盟并不對進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，只要求進口商按季度報告進口產(chǎn)品的數(shù)量和碳含量。過渡期結(jié)束后，即從2026年1月1日起，出口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁才開始繳納碳關(guān)稅。

而在歐洲議會國際貿(mào)易委員會的《修正意見稿》里，過渡期條款的結(jié)束日期和征稅條款的生效日期都被悄然提前了一年。這意味著不征稅的緩沖期從三年縮短為兩年，從2025年起碳關(guān)稅就將正式開征。

幾個月前，筆者在解讀歐委會的《議案》時曾指出，三年緩沖期的安排有助于緩解歐盟的貿(mào)易伙伴對碳關(guān)稅的警惕，說明“歐委會并未低估推動CBAM所面臨的阻力，在現(xiàn)階段選擇了漸進的謹(jǐn)慎的路線。但是隨著時間進展，尤其是今年11月第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）之后，不排除歐盟的策略會發(fā)生變化[ 《謹(jǐn)慎地創(chuàng)造游戲規(guī)則——歐盟最新“碳關(guān)稅”法案詳解》]。”現(xiàn)在看來，在COP26之后歐洲內(nèi)部確實出現(xiàn)了不再那么謹(jǐn)慎試探的意見傾向。如下文所述，這一變化的背后，顯現(xiàn)出歐盟和美國在氣候貿(mào)易措施上開始“相向而行”。

二.承認(rèn)其他國家減碳政策的合規(guī)成本——歐盟和美國開始相向而行

1.背景

歐盟碳關(guān)稅制度設(shè)計的一個重要原則是避免“雙重征稅”。碳關(guān)稅的目的是使進口產(chǎn)品承擔(dān)和歐盟產(chǎn)品相同的碳成本。如果進口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已經(jīng)承擔(dān)了一定的碳成本，那么就應(yīng)當(dāng)從碳關(guān)稅中扣除這部分成本。否則，進口產(chǎn)品就要為其碳排放“買單”兩次，一次在國內(nèi)，一次在進入歐盟市場時——這就是“雙重征稅”。這必然導(dǎo)致進口產(chǎn)品所承擔(dān)的碳成本超過歐盟同類產(chǎn)品，徹底破壞碳關(guān)稅的公平性。因此，歐委會《議案》的第九條規(guī)定，在進口產(chǎn)品的碳關(guān)稅中，應(yīng)扣除其在原產(chǎn)國已支付的碳價。

關(guān)于“碳價”，歐委會的《議案》將之定義為：以碳稅或者碳市場配額形式支付的貨幣金額。我們可以把這種碳價稱為顯性碳價。這一定義隱含著一個重要假設(shè)，即企業(yè)所承擔(dān)的減排成本（碳成本）主要體現(xiàn)在顯性碳價上。這個假設(shè)在歐盟或許成立，因為歐盟有一個成熟的碳市場，并以之作為控制溫室氣體排放的主要手段。所以歐盟的碳市場配額價格（顯性碳價）或許可以準(zhǔn)確地反映企業(yè)的減排成本（碳成本）。

但是，并非所有國家都像歐盟一樣以碳市場作為控制溫室氣體排放的主要手段。有的國家可能以市場和行政手段（如能耗雙控）相結(jié)合來實現(xiàn)控制溫室氣體排放的目的。而有的國家干脆既無碳市場又無碳稅。但是，即使在這些國家，企業(yè)也會因為政府的溫室氣體減排政策（例如設(shè)定新能源發(fā)電比例、排放標(biāo)準(zhǔn)）而承擔(dān)一定的減排成本（碳成本），只不過這種減排成本并不以碳配額價格或者碳稅的形式體現(xiàn)，更難以量化。我們可將其稱為隱性碳價。

按照歐委會的《議案》，歐盟只承認(rèn)顯性碳價，不承認(rèn)隱性碳價。這引起了誰的焦慮？答案是——美國。美國目前既沒有全國性碳市場，也沒有碳稅，而且未來推行的難度也非常大（因為需要國會通過立法）。這樣一來歐盟碳關(guān)稅開征之后，美國的出口產(chǎn)品就拿不到一分錢的“國內(nèi)碳價抵扣”。盡管從現(xiàn)階段的產(chǎn)品范圍來看，歐盟碳關(guān)稅對美國出口的影響遠小于對歐盟其他主要貿(mào)易伙伴的影響，但是不認(rèn)可隱性碳價這一點還是引發(fā)了美國的顧慮。在歐委會《議案》公布后不到一周，美國的兩位民主黨國會議員就于今年7月19日提出了美國版的碳關(guān)稅立法提案——FAIR法案。這個法案所設(shè)計的美國版碳關(guān)稅方案本身并不值得關(guān)注，因為它幾乎沒有通過的可能性。其看點倒是在于國別豁免條款。根據(jù)法案，某國產(chǎn)品獲得美國碳關(guān)稅豁免的條件是：（1）該國不對美國產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，并且（2）該國控制溫室氣體排放的法律法規(guī)和美國一樣嚴(yán)格。這就是赤裸裸地要挾歐盟了，因為只有歐盟在進行碳關(guān)稅立法。此外，今年8月9日兩位共和黨議員也聯(lián)名致信美國總統(tǒng)拜登，表達了對歐盟碳關(guān)稅的嚴(yán)重關(guān)切。這兩位議員表示，歐盟不承認(rèn)美國這樣沒有正式碳價機制的國家所取得的減排成就，會不公平地影響美國產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競爭力。兩位議員建議拜登政府說服歐盟，與美國及其他盟友一起聯(lián)手制定共同的氣候貿(mào)易政策。

2.變化

11月29日公布的歐洲議會國際貿(mào)易委員會（INTA）的《修正意見稿》為承認(rèn)隱性碳價打開了大門。INTA修改了第二條第12段，改為：歐盟考慮一國的（1）碳定價機制，和（2）除碳定價機制外，同樣有效的減碳措施，可就適用第九條（扣除原產(chǎn)國碳價）與該國達成協(xié)議。“除碳定價機制外，同樣有效的減碳措施”這一句是新加上的。這意味著歐盟可以和美國（當(dāng)然也包括其他國家）協(xié)商，就其國內(nèi)的隱性碳價達成某種安排，并在后者的輸歐產(chǎn)品的碳關(guān)稅中予以扣除。值得注意的是，INTA并未對“碳價”的定義做任何修改，仍然是“以碳稅或者碳市場配額形式支付的貨幣金額”。這意味著在是否承認(rèn)一國的隱性碳價的問題上，歐盟將保留充分的操縱空間。如果想認(rèn)可你的隱性碳價，就和你達成協(xié)議。如果不想認(rèn)可，總有辦法達不成協(xié)議（例如在“同樣有效”這四個字上做文章）。

3.動機

美國的抵制態(tài)度肯定是歐盟推動碳關(guān)稅的主要障礙之一。認(rèn)可隱性碳價能夠緩解這一態(tài)度。但是筆者認(rèn)為，承認(rèn)隱性碳價不僅是因為來自美國的壓力，而更多是因為歐盟和美國已經(jīng)達成合意，聯(lián)手制定以碳為標(biāo)準(zhǔn)的國際貿(mào)易規(guī)則（筆者稱之為“氣候貿(mào)易規(guī)則”）。

一個月前，美國和歐盟和解了發(fā)端于特朗普時代的鋼鋁貿(mào)易爭端。和解方案的第一步是美國豁免歐盟鋼鋁產(chǎn)品的“232關(guān)稅”，歐盟也中止報復(fù)性措施，雙方還叫停了相關(guān)的WTO訴訟。第二步，雙方將用兩年時間談判，達成一個針對鋼鋁產(chǎn)品貿(mào)易的“安排”。從已公開的文件看，這個“安排”意在設(shè)計出世界上第一個以碳排放和市場經(jīng)濟為雙重門檻的全球鋼鐵貿(mào)易協(xié)定。從這個意義上看，美歐和解的影響將遠超出鋼鋁行業(yè)，它標(biāo)志著美歐開始聯(lián)手主導(dǎo)制定氣候變化時代的國際貿(mào)易規(guī)則，推動成立國際貿(mào)易中的“碳俱樂部”。

歐盟和美國一起制定以碳為標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易（壁壘）規(guī)則，最大的障礙就是美國說不清楚自己國內(nèi)的碳成本。首先，歐盟的碳關(guān)稅可能“誤傷”美國，因為后者拿不出可以量化的國內(nèi)碳成本去抵扣碳關(guān)稅。第二，美國需要和歐盟協(xié)同，設(shè)立自己的碳貿(mào)易壁壘，也必須有國內(nèi)碳成本作為參照。說白了，不解決美國國內(nèi)碳成本這個事，歐盟沒法和美國“一起玩”。

現(xiàn)在可以看出“除碳定價機制之外，同樣有效的減碳措施”這句話的深意。它使得歐盟和美國至少可以互相承認(rèn)對方的國內(nèi)碳成本。這是歐洲議會邁出的與美國相向而行的一步。至于如何將美國的減碳措施換算為量化的成本，這個難題就留給技術(shù)官員和經(jīng)濟學(xué)家去解決了，大概總能想出辦法來。無論如何，承認(rèn)隱性碳價是個潘多拉盒子，一旦打開必會帶來大量棘手問題，例如適用范圍、方法論和工作量等。所以筆者預(yù)計在后續(xù)的立法進程中這一條修改必定會引起激烈爭論。

三.其他方面

除了以上兩個有全局性影響的變化，INTA的《修正意見稿》還提出了其他比較重要的調(diào)整，包括落實將間接排放（生產(chǎn)用電排放）納入征稅范圍，推動將產(chǎn)品范圍向下游延伸，擴充對規(guī)避行為的定義，強化對規(guī)避行為的舉報和審查機制。本文對這些調(diào)整不做詳細介紹，留待歐洲議會正式通過的“一讀文本”公布后再做解讀。

在宏觀原則層面，INTA的《修正意見稿》強調(diào)歐盟應(yīng)當(dāng)與其伙伴合作，創(chuàng)建一個可持續(xù)貿(mào)易的開放的多邊全球體系。這句話值得仔細品味。可持續(xù)貿(mào)易（sustainable trade）一詞在《修正意見稿》中出現(xiàn)了5次，是一個核心主張。筆者的看法是，可持續(xù)貿(mào)易是指可持續(xù)產(chǎn)品的貿(mào)易，也就是低碳產(chǎn)品的貿(mào)易；倡導(dǎo)可持續(xù)貿(mào)易就意味著限制不可持續(xù)貿(mào)易，即高碳產(chǎn)品的貿(mào)易。開放是指尋求其他志同道合的國家加入。通過這份《修正意見稿》，歐洲議會的國際貿(mào)易委員會在倡導(dǎo)一個總體原則，即歐盟應(yīng)當(dāng)結(jié)合碳關(guān)稅與國際合作這兩條途徑，實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)——創(chuàng)建促進低碳產(chǎn)品貿(mào)易（限制高碳產(chǎn)品貿(mào)易）的全球貿(mào)易規(guī)則。這個態(tài)度反映了今年7月14日以后的情況變化，特別是美歐就協(xié)同制定氣候貿(mào)易規(guī)則達成合意。

四.結(jié)語

2021年是氣候貿(mào)易措施元年。幾個月前，歐盟的碳關(guān)稅進入立法程序是打響了第一槍，也可以看作是拉開了氣候貿(mào)易規(guī)則時代的序幕。氣候貿(mào)易規(guī)則是指以碳為標(biāo)準(zhǔn)的國際貿(mào)易規(guī)則。從目前的情況看，歐盟和美國已經(jīng)達成合意，協(xié)同行動以期主導(dǎo)規(guī)則制定，并尋求其他國家的加入。

碳關(guān)稅的性質(zhì)是單邊的氣候貿(mào)易措施。除此之外，未來還會出現(xiàn)以碳為標(biāo)準(zhǔn)的，針對特定產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）的雙邊或諸邊優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，例如美國和歐盟正在籌劃的針對鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易的“安排”。此類安排將創(chuàng)建國際貿(mào)易中的“碳俱樂部”（也可稱之為“碳的關(guān)稅同盟”），俱樂部成員將對來自于非成員的進口產(chǎn)品采取一致的氣候貿(mào)易措施。隨著此類俱樂部的成立和擴大，全球貿(mào)易規(guī)則將被改寫。

上述動向已經(jīng)引起了國家貿(mào)易主管部門的高度重視。11月18日，商務(wù)部發(fā)布了《“十四五”對外貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》。《規(guī)劃》將“構(gòu)建綠色貿(mào)易體系”定為“十四五”期間外貿(mào)工作的重要任務(wù)，還特別明確提到了“推動國內(nèi)國際綠色低碳貿(mào)易規(guī)則、機制對接”和“積極應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘，參與多邊和區(qū)域綠色貿(mào)易議題交流合作”。相信在下一步推進有關(guān)工作時，會進一步加強對低碳貿(mào)易規(guī)則和綠色貿(mào)易壁壘的動態(tài)跟蹤和分析研判，制定有效應(yīng)對策略。

（作者系中國碳中和50人論壇特邀研究員、海華永泰北京律師事務(wù)所高級合伙人）