作者:朱克力博士,國(guó)研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、新經(jīng)濟(jì)智庫(kù)(CiNE)首席研究員、灣區(qū)新經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)
近日,國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《國(guó)家以工代賑管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),自2023年3月1日起施行。
盡管以工代賑由來已久,但公眾對(duì)特定領(lǐng)域的制度安排往往知之不多,以至《辦法》出臺(tái)后便引發(fā)諸多爭(zhēng)議,其中不乏一些誤讀需要厘清。
因此,從宏觀經(jīng)濟(jì)政策視角出發(fā),理性看待新形勢(shì)下的以工代賑,對(duì)于正確認(rèn)識(shí)并落實(shí)好這項(xiàng)舉措、有效釋放其政策紅利,至關(guān)重要。
穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)促增收“一箭三雕”
作為一項(xiàng)扶貧濟(jì)困措施,以工代賑在國(guó)際上被稱為公共工程。
我國(guó)以工代賑的思想和實(shí)踐可謂歷史悠久,其萌芽于春秋,興起于宋代,成熟于清乾雍時(shí)期,在民國(guó)時(shí)期發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)成立后尤其是改革開放以來,更被賦予了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型特色,其范圍也從救災(zāi)防災(zāi)拓展到了扶貧開發(fā)領(lǐng)域。
國(guó)際上最知名的以工代賑實(shí)踐發(fā)生于美國(guó)1930年代經(jīng)濟(jì)大蕭條之后的羅斯福新政。時(shí)任總統(tǒng)羅斯福通過以工代賑的方式來提供就業(yè)崗位,這一時(shí)期美國(guó)建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施,鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、碼頭、農(nóng)田水利設(shè)施,市政工程等,解決了大量就業(yè),也提振了經(jīng)濟(jì)。
那么,置于當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,以工代賑的基本政策功能究竟體現(xiàn)在哪些方面?
答案往往就在定義中。《辦法》指出,以工代賑是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程,受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬,以此取代直接賑濟(jì)的一項(xiàng)扶持政策。
不妨結(jié)合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,來理解政策出臺(tái)的背景及用意。會(huì)議指出,當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固,需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大,外部環(huán)境動(dòng)蕩不安,給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的影響加深。因此,提出要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn),強(qiáng)調(diào)“突出做好穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)工作”“多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入”。
可見,穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)和促增收,這三者是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要目標(biāo)。如前所述,在以工代賑的定義中包含兩個(gè)主體,一個(gè)是各級(jí)政府,一個(gè)是受賑濟(jì)者。
其中,各級(jí)政府負(fù)責(zé)動(dòng)員和組織基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資建設(shè),這里多為農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),錨定的是穩(wěn)增長(zhǎng)這個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的首要目標(biāo);而受賑濟(jì)者實(shí)際也是工程建設(shè)所需的勞動(dòng)力,通過參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬,可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)保就業(yè)和促增收兩大目標(biāo)。
在穩(wěn)增長(zhǎng)的政策組合拳方面,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,積極的財(cái)政政策要加力提效,其中要做好基層“三保”工作,即保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。在社會(huì)政策上,也提出要兜牢民生底線,強(qiáng)調(diào)落實(shí)落細(xì)就業(yè)優(yōu)先政策。而鼓勵(lì)各地組織困難群體參與工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收,亦是其應(yīng)有之義。
從這個(gè)角度來看待以工代賑,不啻是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)下的一種特別安排。比起直接印鈔發(fā)錢,這種創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)讓勞動(dòng)者增加收入的安排,無疑更有利于實(shí)現(xiàn)“一箭三雕”,而且也更為可持續(xù)。
譬如,通過以工代賑的方式修建鄉(xiāng)村道路,若與高速公路和高鐵連接起來,不僅能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),還能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造條件。
值得一提的是,在此之前,國(guó)家發(fā)改委已聯(lián)合八部門印發(fā)實(shí)施《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見》,組織地方實(shí)施推廣以工代賑方式的項(xiàng)目超過兩萬個(gè),帶動(dòng)近200萬名農(nóng)村群眾務(wù)工就業(yè)。
不影響高質(zhì)量發(fā)展大方向和節(jié)奏
此次政策出臺(tái)后,《辦法》中的一句話在網(wǎng)上被單獨(dú)放大并廣為傳播,即“能用人工盡量不用機(jī)械,能組織當(dāng)?shù)厝罕妱?wù)工盡量不用專業(yè)施工隊(duì)伍”。其實(shí),如果我們能夠結(jié)合政策對(duì)以工代賑的適用范圍和項(xiàng)目參與方的規(guī)定,再來理解這句話,這樣的爭(zhēng)議就會(huì)小得多。
首先從適用范圍看,《辦法》明確指出,推廣以工代賑方式的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,主要包括投資規(guī)模較小、技術(shù)方案相對(duì)簡(jiǎn)單、用工技能要求不高的農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)村小型交通、水利、文化旅游和林業(yè)草原等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
這說明,以工代賑項(xiàng)目將會(huì)限制在一定的范圍內(nèi),并不意味著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展會(huì)在大方向、在推進(jìn)節(jié)奏上有所偏離或放緩。
再看項(xiàng)目參與方,《辦法》要求是“縣域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)低收入人口和就業(yè)困難群體等參加工程建設(shè),并優(yōu)先吸納脫貧人口、防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象、因?yàn)?zāi)需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災(zāi)害等不可抗力影響無法外出務(wù)工勞動(dòng)力等群體”。
符合這個(gè)要求的群體較為特殊,無論是受災(zāi)群眾還是低收入人員,其技術(shù)和技能等人力資本偏低,能通過提供自身勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)短期就業(yè),又能在獲得收入的同時(shí)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富,無疑是自食其力的一種積極途徑。
由以上方面綜合觀之,以工代賑的確便于符合要求的群體就近務(wù)工,實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收,對(duì)勞動(dòng)者而言,在某種程度上有了就業(yè)新選擇。其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面和未來發(fā)展也不會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響,因而對(duì)此不應(yīng)過度解讀。
當(dāng)然,以工代賑需要與其他政策結(jié)合并協(xié)同發(fā)力。比如通過技能培訓(xùn),提升上述群體的人力資本。
現(xiàn)階段,以工代賑主要包括使用以工代賑專項(xiàng)資金實(shí)施以工代賑項(xiàng)目、在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點(diǎn)工程項(xiàng)目中實(shí)施以工代賑等,主要目的是向參與工程建設(shè)的群眾發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬、開展技能培訓(xùn),促進(jìn)其就地就近就業(yè)增收。
授人以魚不如授人以漁。這也體現(xiàn)出《辦法》對(duì)以工代賑堅(jiān)守“賑”的初心的要求,讓以工代賑不僅是為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì),更重要的是提升其勞動(dòng)技能,真正做到“授人以漁”。
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