經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 “從今年年初到6月，基建投資類(lèi)業(yè)務(wù)相比去年同期下降了40%左右，但是你要知道，去年有疫情影響”，6月15日，一位從事政府投融資業(yè)務(wù)人士稱(chēng)。該人士進(jìn)一步解釋?zhuān)M(jìn)入2023年，PPP（政府與社會(huì)資本合作）基本沒(méi)業(yè)務(wù)，專(zhuān)項(xiàng)債現(xiàn)在也不好做，現(xiàn)在只能做EOD（采用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式）。

從4月開(kāi)始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速呈現(xiàn)逐月下滑的態(tài)勢(shì)，1-3月基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)8.8%，1-4月同比增速回落至8.5%，1-5月增速進(jìn)一步回落至7.5%。

基礎(chǔ)設(shè)施投資主要由政府主導(dǎo)，也是中國(guó)“促投資、提振內(nèi)需”的重要抓手，在內(nèi)需市場(chǎng)整體走弱的背景下，基建投資本被市場(chǎng)寄予厚望，但上半年的表現(xiàn)并未達(dá)到預(yù)期。

基建投資為何沒(méi)有“頂”起來(lái)？財(cái)政方面的約束是一個(gè)重要原因。

天風(fēng)證券在報(bào)告中分析，基建的放緩一方面有政策發(fā)力主動(dòng)放緩的因素，3、4月政府債金融資規(guī)模出現(xiàn)下滑；另一方面則是因?yàn)樵谟邢薜念A(yù)算中，政府需要更多地向民生領(lǐng)域傾斜。

一位縣區(qū)財(cái)政局的副局長(zhǎng)告訴記者，2023年上半年財(cái)政壓力比較大，為了保證“三保”，今年上半年大部分的基建項(xiàng)目全停了。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚告訴記者：“對(duì)基建投資的拉動(dòng)還要看下半年，今年雖然發(fā)債早，但是地方政府流動(dòng)性緊張，新增債券去解決流動(dòng)性了，項(xiàng)目推進(jìn)慢一些，等下半年流動(dòng)性好一些的時(shí)候，再有中央督促下，基建投資應(yīng)該會(huì)起來(lái)。”“從周期來(lái)說(shuō)，基建投資的增速基本從4月開(kāi)始。4月份以后，資金才會(huì)形成實(shí)際工作量，在5-9月出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。”趙全厚稱(chēng)，現(xiàn)在地方政府和城投性企業(yè)流動(dòng)性非常緊張。上半年部分中西部地區(qū)的城投債曾出現(xiàn)不穩(wěn)定的信號(hào)，意味著流動(dòng)性緊張。

基建逐月放緩

1-5月全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶(hù)）188815億元，同比增長(zhǎng)4.0%，增速較1-4月下滑0.1%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長(zhǎng)7.5%，相較1-4月下滑1%。

從4月開(kāi)始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速就出現(xiàn)放緩跡象，多項(xiàng)指標(biāo)也反映了這一趨勢(shì)。

6月7日晚，中國(guó)工程機(jī)械工業(yè)協(xié)會(huì)公布數(shù)據(jù)，今年5月銷(xiāo)售各類(lèi)挖掘機(jī)1.68萬(wàn)臺(tái)，同比下降18.5%。其中國(guó)內(nèi)銷(xiāo)量6592臺(tái)，同比下降45.9%，3月、4月挖掘機(jī)國(guó)內(nèi)銷(xiāo)量均出現(xiàn)了4-5成的同比降幅。

天風(fēng)證券報(bào)告顯示，去年4月是基建投資的低點(diǎn)當(dāng)前（4月）螺紋鋼的表觀需求量?jī)H持平去年同期，石油瀝青開(kāi)工率僅略高于去年同期，而水泥熟料產(chǎn)能利用率甚至大幅低于去年同期26個(gè)百分點(diǎn)。

基建為何出現(xiàn)逐月下降的趨勢(shì)？

天風(fēng)證券報(bào)告中認(rèn)為，從財(cái)政的力度看，近期基建投資的回落看起來(lái)是政策發(fā)力主動(dòng)放緩的結(jié)果。去年上半年基建投資的問(wèn)題是資金到位積極，但項(xiàng)目開(kāi)工遲鈍，投資金額沒(méi)有反映在實(shí)物工作量上，而今年基建的約束使財(cái)政加杠桿出現(xiàn)了明顯放緩。

從融資角度觀察，基建增速的放緩與地方政府融資增速放緩的趨勢(shì)是一致的。

今年3月和4月，政府債凈融資分別為5552億元、3238億元，占全年凈融資目標(biāo)的比重分別為7％、4％（去年同期分別為9％、5％），凈融資規(guī)模分別同比下滑了11％和19％。天風(fēng)證券認(rèn)為，作為政府控制力較強(qiáng)的工具，政府債融資的放緩，說(shuō)明財(cái)政的發(fā)力在主動(dòng)放緩。

長(zhǎng)城宏觀分析，5月份政府債券新增融資5571億元，絕對(duì)值處于近五年同期次低點(diǎn)，5月末政府債存量同比下滑0.9個(gè)百分點(diǎn)至12.4%。按今年3.88萬(wàn)億赤字+3.8萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行量，5月單月融資占比為7.25%，比過(guò)去5年同期均值低2.5個(gè)百分點(diǎn)，延續(xù)了4月以來(lái)政府債發(fā)行速度的放緩趨勢(shì)。不過(guò)由于今年政府債發(fā)力靠前，1-5月發(fā)債累計(jì)進(jìn)度達(dá)到37%，仍然遠(yuǎn)高于往年同期平均水平。

投資和消費(fèi)是內(nèi)需的兩大支柱，往往消費(fèi)走低時(shí)需要地方政府主導(dǎo)投資發(fā)力，以維持內(nèi)需增長(zhǎng)，但消費(fèi)正在走出一季度的高溫狀態(tài)時(shí)，按照上述數(shù)據(jù)趨勢(shì)顯示，地方政府卻謹(jǐn)慎了起來(lái)。

上述地方政府基建投資咨詢(xún)?nèi)耸扛嬖V記者，這主要是因?yàn)檎?cái)力受限于債務(wù)影響，今年上半年一些地方政府債務(wù)暴露出部分問(wèn)題，以往地方政府做一些項(xiàng)目收益覆蓋不了成本，現(xiàn)在要靠財(cái)政資金去覆蓋，這也就擠占了政府的預(yù)算資金。

此外，今年基建投資在地方政府財(cái)政支出的優(yōu)先度在下降，也是原因之一。“地方政府首先是‘三保’，其次穩(wěn)定債務(wù)，經(jīng)濟(jì)又沒(méi)有復(fù)蘇增長(zhǎng)，哪來(lái)的錢(qián)去投資基建。”該咨詢(xún)?nèi)耸勘硎尽?/p>

今年以來(lái)，一般公共預(yù)算支出中，社保和就業(yè)方面支出的占比處于近5年以來(lái)同期最高水平，1-4月累計(jì)占比較去年同期提升0.6個(gè)百分點(diǎn)，天風(fēng)證券據(jù)此認(rèn)為，財(cái)政對(duì)穩(wěn)就業(yè)的加碼在一定程度上擠出了財(cái)政對(duì)基建的投資。

投資模式換擋

上述基建投資咨詢(xún)?nèi)耸空f(shuō)，目前基建放緩的一個(gè)原因在于基建模式正處于一個(gè)換擋的階段，此前作為基建主導(dǎo)的PPP和特許經(jīng)營(yíng)模式放緩，PPP項(xiàng)目庫(kù)也已經(jīng)停止新增。

該人士進(jìn)一步分析，沒(méi)有了PPP和特許經(jīng)營(yíng)模式，基建項(xiàng)目只能采用政府直接投資或市場(chǎng)化方式，但很多政府項(xiàng)目收益覆蓋不了成本，需要持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼，才能吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

但上述基建投資咨詢(xún)?nèi)耸恳舱J(rèn)為，PPP需要重新頂層制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)真正風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，公益導(dǎo)向，保證項(xiàng)目的持續(xù)性，防止PPP項(xiàng)目做成事實(shí)性財(cái)政兜底。

地方政府的另一個(gè)基建抓手是專(zhuān)項(xiàng)債。上述基建投資咨詢(xún)?nèi)耸勘硎荆壳皩?zhuān)項(xiàng)債中片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通過(guò)率大幅飆升。“但是，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，是否有那么多好的產(chǎn)業(yè)支撐這么多的園區(qū)開(kāi)發(fā)，這些項(xiàng)目投入后，未來(lái)能不能形成優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)？”

在投資模式換擋期，一些地方政府也開(kāi)始尋找新的創(chuàng)新模式，比如今年頗受關(guān)注的EOD模式。

2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次提出“探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目”，推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。

2022年，生態(tài)環(huán)境部上線了生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，擬每省每年支持5個(gè)EOD項(xiàng)目入庫(kù)實(shí)施，向各政策性金融機(jī)構(gòu)推送入庫(kù)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)將對(duì)EOD項(xiàng)目給予優(yōu)先盡職調(diào)查、優(yōu)先審查審批、優(yōu)先貸款投放、優(yōu)惠利率、延長(zhǎng)貸款期限等優(yōu)惠信貸政策。

上述地方政府投融資人士人士表示，EOD單個(gè)項(xiàng)目最高金額為30億元。“EOD的問(wèn)題在于，周期漫長(zhǎng)，策劃落地比較漫長(zhǎng)”，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目表現(xiàn)出了更高的熱情度。

上述政府投融資人士告訴記者，他接觸的某家政策性金融機(jī)構(gòu)與各個(gè)縣區(qū)交流溝通，告訴縣區(qū)可以給EOD項(xiàng)目提供融資支持，以此調(diào)動(dòng)縣區(qū)發(fā)掘、儲(chǔ)備EOD項(xiàng)目的主動(dòng)性，雖然每個(gè)省只能選5個(gè)，但即使是其他未能選上的EOD項(xiàng)目，相比其他模式質(zhì)量更高，該政策性金融機(jī)構(gòu)會(huì)從中選取一些提供融資。