經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 10月12日，財(cái)政部部長藍(lán)佛安在國新辦舉行新聞發(fā)布會上，介紹了一攬子增量政策，包括支持地方化解隱性債務(wù)、支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本、支持推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)、加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度等多個方面，并為進(jìn)一步的增量政策提供了預(yù)期空間。

增量財(cái)政政策四支箭分別射向了：地方政府——幫助地方政府化解債務(wù)，讓地方政府騰出更多精力促發(fā)展；大型商業(yè)銀行——補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力；房地產(chǎn)市場——推動房價止跌回穩(wěn)；重點(diǎn)群體——惠民生、促消費(fèi)。

中國社會科學(xué)院財(cái)稅研究中心主任楊志勇對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，此次財(cái)政部提出了包含力度最大的化債政策的一攬子增量措施，整體力度非常大，針對性比較強(qiáng)。諸多政策看似只針對了地方財(cái)政以及金融機(jī)構(gòu)等，沒有直接面對市場，但是會傳導(dǎo)至市場，給市場帶來良性的引導(dǎo)。

四支箭中，地方隱性債務(wù)化解的政策最值得關(guān)注。藍(lán)佛安說，這是“近年來出臺的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施”。2023年、2024年，財(cái)政部曾分別安排2.2萬億元、1.2萬億元地方政府債務(wù)限額幫助地方化債。

在上述政策外，財(cái)政部還釋放了進(jìn)一步加量的預(yù)期。藍(lán)佛安表示，逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上的四點(diǎn)，這四點(diǎn)是目前已經(jīng)進(jìn)入決策程序的政策，還有其他政策工具也正在研究中。比如，中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。

新聞發(fā)布會上，藍(lán)佛安兩次提及中央財(cái)政在舉債和提升赤字方面是有較大空間的。中國此前中央財(cái)政赤字率維持在3%以下，疫情中作為特別應(yīng)對，曾經(jīng)提高至3%以上。近期，多位專家建議中央財(cái)政赤字率可以提升到5%以上。如果以5%計(jì)算，預(yù)計(jì)將釋放2.7萬億元資金。

中誠信國際研究院院長袁海霞說，發(fā)布會提到了四條“一攬子有針對性增量政策舉措”，其中前兩條是增量政策，包括較大規(guī)模增加債務(wù)額度、發(fā)行特別國債補(bǔ)充國有大行核心一級資本，而后兩條是對存量政策做結(jié)構(gòu)性調(diào)整。發(fā)布會還提到了“中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，預(yù)期后續(xù)可能還會有中央加杠桿的新政策出臺。整體來看，此次增量政策的重點(diǎn)在于補(bǔ)充和支撐地方財(cái)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力，為地方騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生。

一攬子有針對性的增量政策

藍(lán)佛安介紹，按照9月26日召開的中央政治局會議部署，財(cái)政部在加快落實(shí)已確定政策的基礎(chǔ)上，圍繞穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、化風(fēng)險(xiǎn)，將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對性增量政策舉措。主要包括以下幾個方面：

一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生。

二是發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

四是加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度，國慶節(jié)前已向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，下一步還將針對學(xué)生群體加大獎優(yōu)助困力度，提升整體消費(fèi)能力。

從短期看，面對2024年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，財(cái)政部的增量政策中主要包括以下幾項(xiàng)，其中2.3萬億元的專項(xiàng)債額度（含已發(fā)未用）和4000億元的地方政府債務(wù)結(jié)存限額構(gòu)成了未來三個月增量財(cái)政的“余力”。

藍(lán)佛安說，發(fā)揮好財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)作用，推動完成全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，主要包括三個措施：

一是有效補(bǔ)充財(cái)力。中央財(cái)政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力，支持地方化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。

二是切實(shí)保障各項(xiàng)重點(diǎn)支出。堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣過緊日子的要求，嚴(yán)格控制一般性支出，將更多資金用于補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生，確保重點(diǎn)支出力度不減。

三是用足用好各類債務(wù)資金。目前，增發(fā)國債正在加快使用，超長期特別國債也在陸續(xù)下達(dá)使用。專項(xiàng)債券方面，待發(fā)額度加上已發(fā)未用的資金，后三個月各地共有2.3萬億元專項(xiàng)債券資金可安排使用。

藍(lán)佛安提及了此前市場關(guān)注的一般公共預(yù)算收入增速下降的問題。他說：“大家比較關(guān)注今年是否可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，在這里我可以負(fù)責(zé)任地告訴大家，中國財(cái)政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，完成全年預(yù)算目標(biāo)。”

按照2024年預(yù)算報(bào)告，匯總中央和地方預(yù)算，2024年全國一般公共預(yù)算收入223950億元。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1—8月，全國一般公共預(yù)算收入147776億元，平均月收入為18472億元。若是預(yù)算目標(biāo)完成收入，這也意味著9—12月要收入76000億元，平均月收入要達(dá)到19000億元，后四個月每個月增收500億元即可完成目標(biāo)。

近年來出臺的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施

此次發(fā)布會中最值得關(guān)注的政策是對地方隱性債務(wù)化解的政策。

藍(lán)佛安說，為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續(xù)在新增專項(xiàng)債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)外，擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。需要強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)即將實(shí)施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施。

盡管這項(xiàng)政策的總金額尚未披露，但作為“近年來出臺的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施”，仍可以和此前的政策作對比。2023年7月，財(cái)政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和清理拖欠企業(yè)賬款；2024年以來，經(jīng)履行相關(guān)程序，財(cái)政部已經(jīng)安排了1.2萬億元債務(wù)限額支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。

按照財(cái)政部介紹，截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

幫助地方政府化債的目的不僅在于防風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)布會中，藍(lán)佛安表示：“支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生。”

地方政府在中國經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。北大博雅特聘教授，北大國發(fā)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授姚洋曾在接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)專訪時表示，地方政府支出能力很強(qiáng)，是經(jīng)濟(jì)中非常重要的組成部分……從支出來看，地方政府的支出占到85%，中央只占15%。“地方政府在經(jīng)濟(jì)中主要發(fā)揮兩方面作用：一方面，地方政府會創(chuàng)造需求，本身就是一個大的需求源；另一方面，地方政府有放大效應(yīng)，比如有的企業(yè)拿下來地方政府的采購項(xiàng)目，就更容易在市場上融到資。此外，地方政府的投資會形成資產(chǎn)，資產(chǎn)用來抵押可以再借出錢來，還有金融方面的擴(kuò)張效果。”

袁海霞認(rèn)為，化債并不等于債務(wù)清零，而是為了保持財(cái)政、經(jīng)濟(jì)與債務(wù)之間的可持續(xù)性，核心是要保持債務(wù)的接續(xù)和滾動。不能因化債制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要統(tǒng)籌好化債與發(fā)展的關(guān)系，通過做大GDP、做大財(cái)政收入來提高地方政府的債務(wù)承載能力，在發(fā)展中化解債務(wù)。

袁海霞表示，要繼續(xù)推進(jìn)“控增化存”，以時間換空間緩釋流動性風(fēng)險(xiǎn)，用好財(cái)政、金融等手段置換隱性債務(wù)，優(yōu)化存量債務(wù)融資期限和成本，降低地方財(cái)政支出壓力，緩解地方財(cái)政緊張局面。 

在房地產(chǎn)市場方面，財(cái)政部也推出多條措施：

一是允許專項(xiàng)債券用于土地儲備。主要是考慮到當(dāng)前各地閑置未開發(fā)的土地相對較多，支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲備項(xiàng)目。這項(xiàng)政策，既可以調(diào)節(jié)土地市場的供需關(guān)系，減少閑置土地，增強(qiáng)對土地供給的調(diào)控能力，又有利于緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性和債務(wù)壓力。

二是支持收購存量房，優(yōu)化保障性住房供給。考慮到當(dāng)前已建待售的住房相對較多，我們主要采取兩項(xiàng)支持措施：一項(xiàng)是，用好專項(xiàng)債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房。另一項(xiàng)是，繼續(xù)用好保障性安居工程補(bǔ)助資金，原來這個資金主要是用來支持以新建方式籌集保障性住房的房源，現(xiàn)在我們對支持的方向作出優(yōu)化調(diào)整，適當(dāng)減少新建規(guī)模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。通過這兩項(xiàng)措施，既可以消化存量商品房，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的供需平衡，又可以優(yōu)化保障房的供給，滿足廣大中低收入人群的住房需求。

三是及時優(yōu)化完善相關(guān)稅收政策。按照黨中央決策部署，財(cái)政部正在抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)相銜接的增值稅、土地增值稅政策。

楊志勇說，此次財(cái)政部的發(fā)布會內(nèi)容是積極落實(shí)三中全會精神和政治局會議的重要舉措，既給市場發(fā)揮作用創(chuàng)造更好的政策氛圍，又能充分發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用。一系列新增政策措施公布的同時，也提及了落實(shí)推動財(cái)稅體制改革的措施。雖然某些政策在數(shù)量方面還要走流程，但是其表述內(nèi)容也表達(dá)了財(cái)政政策的力度和財(cái)政部門的擔(dān)當(dāng)。