經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 上海外灘的177幢老樓要更新，這是近幾年的事情。CBRE世邦魏理仕中國區(qū)戰(zhàn)略顧問部負責人陳學海和他們的團隊負責其中幾幢樓的更新業(yè)務。

2015年，中央城市工作會議上明確提出，要推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

6年來老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造、商辦物業(yè)更新等城市更新的建筑規(guī)模不斷擴大。在今年，城市更新的業(yè)務再次被突然按動加速鍵，地方政府、金融機構(gòu)熱情高漲。

國家開發(fā)銀行總行行業(yè)三部處長史長虹曾公開表示，2021年國開行將提供將近5000億元的授信額度，支持各地城市更新。目前，國開行已經(jīng)為全國11個城市的城市更新工作提供了金融支持，3100億元授信已落地。

陳學海認為，2021年城市更新的發(fā)展方向增量而非增速，各個城市土地供應有限的情況下，高效利用城市存量土地資源，通過模式創(chuàng)新、政策調(diào)整和創(chuàng)造新需求來釋放“過剩”產(chǎn)能，促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成為城市發(fā)展的新模式。經(jīng)濟復蘇帶來資本活躍：后疫情時代，經(jīng)濟逐步復蘇，城市更新各類參與主體積極活躍，城市更新的投資規(guī)模不斷擴大。

中國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，導致各地對城市更新的理解和需求也不均衡。陳學海觀察到，北上廣深之外，其他地方的城市更新很少有基金公司進入，這既和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)系，也和飽和量不足有關(guān)。這些地區(qū)以老舊小區(qū)改造和棚改的民生項目為主，因為還有足夠的土地發(fā)展空間。

東部某國有大行支行行長也持相同的觀點。他對經(jīng)濟觀察報表示，他所在的銀行最近給多個城市更新項目放款，但核心資源還是土地。“我們做的城市更新項目和以前的棚改差不多，也是需要地方政府成立一家新的平臺公司，但為國企性質(zhì)，之后再去銀行融資，而后再進行拆遷、建設，最終去賣房子。”

“現(xiàn)在我們?nèi)卸荚诟愠鞘懈拢贿^套路跟以前一樣，換湯不換藥，有一點不同是地方政府不會兜底了。”上述行長表示。

城市更新

什么是城市更新？陳學海告訴記者，城市更新的主體一般是地方政府，范圍涉及各個領域：一般來說包含老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造、商辦物業(yè)更新三大范圍，但不局限于這三方面，城市的各個區(qū)域、各類物業(yè)均有涉及。

城市更新由早年的單一政府主導模式向政府、投資者、發(fā)展商、居民等多方參與協(xié)同轉(zhuǎn)變。目前全國共有老舊小區(qū)近16萬個，建筑面積約40億平方米。其中，僅北京、上海、深圳三地老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造，以及商辦物業(yè)更新的年投資規(guī)模就超過2000億元。城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，應成為未來我國城市發(fā)展的新常態(tài)。“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

2021年政府工作報告明確，“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”。

2021年3月，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷接受媒體采訪時公開表示，需要說明的是，城市更新不只是簡單的舊城舊區(qū)改造，而是由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。實施城市更新行動，其內(nèi)涵是推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式；路徑是開展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理；目標是建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。

黃艷表示：2021年，住房和城鄉(xiāng)建設部將重點從8個方面全力實施城市更新行動。一是研究制定城鎮(zhèn)體系建設方案，構(gòu)建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。二是實施城市生態(tài)修復和功能完善工程，合理確定城市規(guī)模、人口密度，優(yōu)化城市布局，提升人居環(huán)境質(zhì)量。三是強化歷史文化保護，塑造城市風貌。四是加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。五是加快推進基于數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的新型城市基礎設施建設。六是全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。七是統(tǒng)籌城市防洪排澇，系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設。八是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。

6月17日，一位從事政策研究人士對經(jīng)濟觀察報表示，城市更新這幾年比較火，其實更像是一個比較大的發(fā)展模式融合，無論是現(xiàn)在力推的老舊小區(qū)改造，還是棚改，更有甚者，海綿城市、地下管廊等，都可以劃到城市更新的范圍。

一位投融資人士看到的是未來10年的大市場，他給記者比劃：2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，2015年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，年均增長1.1%。

2018年發(fā)達國家中，英國城鎮(zhèn)化率為83%，法國城鎮(zhèn)化率為80%，德國城鎮(zhèn)化率為77%，意大利城鎮(zhèn)化率為70%，美國城鎮(zhèn)化率為82%，以上五個國家的城鎮(zhèn)化率平均值為78%，且逐年數(shù)據(jù)趨于平緩。

根據(jù)城鎮(zhèn)化率先增長后趨于平緩的發(fā)展曲線，預估中國城鎮(zhèn)化將保持現(xiàn)在的發(fā)展速度10年左右，也就意味著城市更新的市場大致將會維持10年。

利益驅(qū)動

6月18日，一位操作城市更新項目的人士告訴記者，地方政府力推城市更新業(yè)務，一方面是土地利益，還有一方面確實是要創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。“更重要的是，還有些地方可以拆掉原有建筑物以及變更土地性質(zhì)，達到賣地的可能。”

上述項目人士表示，老舊改造主要是2000年之前的房子，有些是危房，要拆掉，改善人居環(huán)境。在比較散亂的老舊街區(qū)，可以增加一些商鋪。老舊廠房通過改造，改成辦公樓房，有些變更用地性質(zhì)，直接賣地。“地方政府對能夠改變土地性質(zhì)的項目更感興趣，但是一些地方拆遷成本太高，所以不拆，能夠拆遷的地方太少。”

經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動地方政府進行城市更新，雖然城市更新表面上是載體物業(yè)更新，但實際上對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式均有轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動力驅(qū)動政府不斷城市更新。地方政府推動城市更新較為明顯的變化就是基礎設施質(zhì)量的提升，這種變化是顯而易見的；其次是城市發(fā)展或產(chǎn)業(yè)導入帶來的人口凝聚，這種變化是緩慢而深遠的；再次是可以提高城市經(jīng)營的內(nèi)涵，地方政府從原先單純的建設轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營城市后，可以獲得持續(xù)可觀的財政收入。

對于城市更新項目來說，資金壓力是一直存在的，陳學海告訴記者，城市更新的前期，由于涉及到的多元利益主體訴求不同，盈利模式模糊，主要由政府進行資金投入。隨著城市更新的進程，越來越多的社會資本參與其中，包括社會資本方投資及既有業(yè)主投資自行更新改造等。多元主體成立城市更新基金，城市更新基金對推動城市更新的發(fā)展起到極大的積極引導作用，如2021年6月2日上海成立城市更新基金，由國有平臺公司、地產(chǎn)開發(fā)商、金融企業(yè)等各類主體共同投資。

上述項目人士表示，項目的資金來源主要分為三部分：政府自身的預算資金、招商引資的資金、城市更新后的增量資金。其中增量資金主要包括稅收增量、土地出讓收益、新增經(jīng)營性收入。“現(xiàn)在對于地方政府來說，地方政府在推動城市更新項目時主要選擇的是PPP（政府與社會資本合作）、銀行貸款、專項債。”

專項債需要地方政府自己籌集資本金，增加地方政府的資金壓力。其次額度太低，一個項目10億元，只提供2—3億元的額度。更重要的是專項債需要收益覆蓋成本，很多收益時無法覆蓋，很多地方無法平衡就發(fā)布了專項債。而國開行不接受土地出讓收入作為還款來源。但是更加靈活，比如一個平臺公司去國開行融資，可以拿閑置的物業(yè)收入、停車場收益，而這些收益是與這個融資平臺的主體收入相關(guān)，與項目的收入關(guān)聯(lián)度則要求不高。PPP的是優(yōu)勢是期限長，每年支付壓力小。“現(xiàn)在城市更新項目是小的項目用專項債券，大的項目用銀行貸款和PPP。”

難點

雖然城市更新業(yè)務推行多年，甚至中國已經(jīng)在其中部分內(nèi)容實踐多年，但是依然面臨諸多的問題和難點。

陳學海告訴記者，現(xiàn)在城市更新面臨問題難點相對較多，如政策機制需要突破、更新模式需要創(chuàng)新、前期資金投入較大、多元利益主體訴求平衡等。“最主要的是政策機制層面，如涉及土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變、容積率突破、與城市現(xiàn)有規(guī)劃編制沖突等，現(xiàn)階段CBRE在與各級政府協(xié)同積極探討政策機制、更新模式的創(chuàng)新突破，如容積率轉(zhuǎn)移、獎勵容積率試點、稅收增額籌資等。此外城市更新是一個投融管退的閉環(huán)過程，目前很多區(qū)域的城市更新，特別是歷史風貌保護區(qū)的城市更新在經(jīng)濟效益突破上存在難點。”

在投融資模式方面，城市更新也面臨一些難題。

上述項目人士告訴記者，城市更新一般來說投資規(guī)模較大，如果通過政府自身的預算資金將很難推動；如果通過PPP模式推動，財金〔2019〕10號文要求新簽約PPP項目不得從政府性基金預算安排運營補貼支出，導致了城市更新類的項目很難通過PPP模式大規(guī)模展開。而PPP項目不得超過一般公共預算支出數(shù)額的10%也進一步限制了投資規(guī)模，從而只能針對單個項目或局部開展工作，難以發(fā)揮城市更新的規(guī)模效應。

上述項目人士發(fā)現(xiàn)，PPP的財承空間面臨地方一般公共預算支出增速大幅下滑的約束，未來如果不主動調(diào)整政策則空間有限；財政部要求地方政府土地儲備應使用預算資金，不得融資，土儲專項債目前尚沒有放開，地方政府缺乏經(jīng)營城市的基本融資工具。各地在“十四五”規(guī)劃中大干快上的邏輯沒有改變，強二線城市未來五年都是動輒上萬億的投資額，中央給的工具根本不能解決地方政府的需求。